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中华人民共和国与国际开发协会开发信贷协定(财税技术援助项目)

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 02:42:18  浏览:8066   来源:法律资料网
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中华人民共和国与国际开发协会开发信贷协定(财税技术援助项目)

中国 国际开发协会


中华人民共和国与国际开发协会开发信贷协定


(财税技术援助项目)
(签订日期1995年5月25日)
  中华人民共和国(借款人)与国际开发协会(协会)于1995年5月25日签订本协定。
  鉴于(A)借款人对本协定附件二所说明的项目的可行性和优先性表示满意,请求协会就该项目提供资助;
  (B)借款人也请求国际复兴开发银行(银行)为本项目融资提供帮助,根据借款人与银行于本协定签订日的同一天签订的(贷款协定),银行同意提供本金总额相当于二千五百万等值美元($25,000,000)的这种帮助(贷款);
  (C)借款人和协会希望,在可行的范围内,本协定提供的信贷本金的支付应先于贷款协定中明确的贷款本金的支付;以及
  鉴于协会已同意,特别以上文为基础,按照本协定所规定的条件和条款向借款人提供本信贷;
  为此,本协定的缔约双方现协议如下:

  第一条 通则;定义
  1.01节 协会于1985年1月1日起实施的《国际开发协会开发信贷协定通则》(下称《通则》)及其以下需改动部分,是构成本协定整体的一部分:
  (a)删除其3.02节的最后一句;
  (b)将5.01节中的第二句修改为:“除非协会和借款人另行同意,不得就下述情况提款:(i)非银行成员国领土上的费用支出,或采购的货物或提供的服务;
  (ii)为支付某国国民或企业,或进口任何货物,如果根据协会所知,上述支付或进口为根据联合国安理会按照联合国宪章第七条做出的决议所禁止的。”
  1.02节 本协定中所使用的词汇,除上下文另有要求外,其含义均按《通则》和本协定序言中的定义解释。而下列新增词汇,则具有以下定义:
  (a)“财政部”系指借款人的财政部或其继承者。
  (b)“国税局”系指借款人的国家税务总局或其继承者。
  (c)“专用帐户”系指本协定第2.02节(b)段提及的帐户。

  第二条 信贷
  2.01节 协会同意按照本信贷协定所规定或提及的条款和条件,向借款人提供一笔以多种货币计算的总额相当于一千六百八十万个特别提款权(SDR16,800,000)的信贷。
  2.02节 (a)本信贷金额可根据本协定附件一的规定从信贷帐户中提取,用于支付已经发生的(或如协会同意,也可用于支付将要发生的),本项目所需的,并应由本信贷资金支付的货物和服务的合理费用。
  (b)为了实施本项目,借款人应按照协会所满意的条款和条件,包括适当防止抵消、没收或扣押,在一家协会可以接受的银行开设并保持一个美元专用帐户。上述专用帐户中款项的存入和支付均应按照本协定附件五的规定办理。
  2.03节 提款截止日期应为1999年12月31日,或由协会另行规定的更晚的日期。对于更晚的日期,协会应及时通知借款人。
  2.04节 (a)对尚未提取的信贷本金,借款人应按协会每年6月30日确定的,不超过百分之零点五(百分之一的二分之一)的年率,按时向协会交付承诺费。
  (b)承诺费应:
  (i)从信贷协定签字之后六十天起算,直到款项由借款人从信贷帐户上提取,或款项被注销的日期为止;以及
  (ii)按发生日前的最后一个6月30日所确定的年率或根据上述(a)段规定随时确定的其它年率计算。每年6月30日确定的年率将适用于该协定2.06节规定的该年的下一个付款日。
  (c)承诺费应:
  (i)在协会合理要求的地方支付;
  (ii)在交付上不受借款人施加的或借款人领土内的任何限制;以及
  (iii)按照《通则》第4.02节为本协定选定的货币,或按照该条款随时指定或选定的其它一种或几种合格的货币支付。
  2.05节 对不断变化的已提取而尚未偿还的信贷本金,借款人应按百分之零点七五(百分之一的四分之三)的年率,向协会支付手续费。
  2.06节 承诺费和手续费每半年交付一次,付款日为每年的1月1日和7月1日。
  2.07节 (a)尽管有下述(b)及(c)段的规定,借款人应从2005年7月1日始至2030年1月1日止,每半年分期付款偿还一次信贷本金,付款日期为每年1月1日及7月1日。在2015年1月1日以前,包括该期付款日在内,每次应付本金的百分之一点二五(百分之一又四分之一),此后每期应付本金的百分之二点五(百分之二又二分之一)。
  (b)无论何时:
  (i)当协会确定,借款人人均国民生产总值按1985年美元不变价格计算,连续5年超过790美元;及
  (ii)银行考虑借款人的偿债信誉足以使用国际复兴开发银行贷款时,在经协会执董会审查、批准,并在执董会对借款人的经济发展情况给予适当考虑后,协会将对上述(a)段分期偿还条款进行修改,要求借款人将尚未到期的分期偿还金额每次增加一倍偿还,直至本信贷本金全部偿还为止。如借款人有此要求,协会也可修订这一修改办法,只要协会断定,这样的变更不改变因上述还款办法的修改而获得的优惠成分,即可要求借款人对已提取而未偿还的信贷本金部分,按与协会商定的年率交付利息的办法,而不要求其部分或全部增加每期分期偿还金额。
  (c)如果,在根据上述(b)段规定对条款进行修改后的任何时候,协会确定借款人的经济情况严重恶化,如借款人有此要求,协会可对偿还条款再作修改,使之与上述(a)段中所列的分期偿还时间表一致。
  2.08节 根据《通则》第4.02节的要求,兹确定美利坚合众国的货币为规定的货币。

  第三条 项目的执行
  3.01节 (a)借款人申明为实现本协定附件二规定的项目目标所作的承诺,为此贷款人应以应有的勤奋和效率以及适当的财务、技术、和行政管理措施实施本项目,并及时提供本项目所需要的资金、设施、服务和其它资源。
  (b)不限于本节(a)的规定,除非借款人与协会另行同意,借款人应按照本协定附件四中确定的执行计划执行本项目,并根据附件四确定的项目采取其它必要措施。
  3.02节 除非协会另行同意,从信贷资金帐户下支付的、本项目下所需的货物和咨询服务的采购,应按照本协定附件三的规定执行。

  第四条 财务约文
  4.01节 (a)借款人应按照健全的会计惯例保存或促使保存能充分反映其负责执行本项目的部门或机构的运行、资金和支出状况的记录和帐目。
  (b)借款人应:
  (i)由协会可以接受的独立的审计师,按照一贯运用的适当的审计原则,对本节(a)段提及的每一年度的记录及帐目,包括专用帐户,进行审计;
  (ii)尽快,但在任何情况下不得超过每一财政年度结束后六个月,向协会提供一份其范围和详细程度符合协会合理要求的由上述审计师写出的审计报告,其中包括上述审计师关于本财年提交的支付报表,连同准备这些报表的程序和相关的内部控制等是否足以支持有关提款的独立意见书;以及
  (iii)向协会提供协会随时合理要求的有关上述记录、帐目和审计的其它材料。
  (c)凡通过费用报表形式从信贷帐户提款的所有支出,借款人应:
  (i)根据本节(a)段的规定,保留或促使保留反映这些支出的记录和帐目;
  (ii)确保所有能证明上述支出的记录(合同、订单、发票、帐单、收据和其它文件)在协会收到从信贷帐户提取或从专用帐户支出的最后一笔款项的那一财年的审计报告之后至少保留一年;
  (iii)使协会的代表能检查这些记录;以及
  (iv)保证这些记录和帐目包括在本节(b)段提及的年度审计之内,且这些年度审计报告包括其审计师的独立意见,即:在此财政年度期间所提交的费用报表以及报表准备的程序和内部控制是否可以证明相应的提款。

  第五条 生效日;终止
  5.01节 在《通则》12.01节(b)段的含义范围内,特规定以下情况为本信贷协定生效的附加条件,即除与本协定生效有关条件外,所有贷款协定生效的前提条件也已经满足。
  5.02节 兹确定本协定签字后九十天为《通则》第12.04节所规定的期限。
  5.03节 自本协定终止日起,或自本协定签署二十年后之日,以最早日为准,本协定第4.01节中明确的借款人的义务将终止。

  第六条 借款人的代表;地址
  6.01节 根据《通则》11.03节的要求,借款人的财政部部长被指定为借款人的代表。
  8.02节 根据《通则》11.01节的要求,兹确定如下地址:借款人方面:
  中华人民共和国 北京 三里河 财政部 100820
  电报挂号:FINANMIN Beijing
  电传号: 22486 MFPRC CN
  协会方面:
  美利坚合众国 华盛顿(哥伦比亚特区) 20433
  西北区 H街 1818号
  国际开发协会
  电报挂号:INDEVAS
       Washington,D.C.
  电传号:248423(RCA),82987(FTCC),64145(WUI)或
  197688(TRT)
  本协定的缔约双方,通过其各自正式授权的代表,于协定开始所述的日期,在美利坚合众国哥伦比亚特区,以各自的名义在本协定上签字,以昭信守。

   中华人民共和国            国际开发协会东亚和
    授权代表:             太平洋地区副行长:
     李道豫               拉塞尔·奇塔姆

 附件一:       信贷和贷款资金的提取

  1.下表列举由本信贷资金和贷款资金资助的分项类别、每一类别分配的信贷和贷款金额,以及给予每一类别分项支出提供资助的百分比:

类 别    分配的信贷      分配的贷款      提供资金额
       特(等值特别     额(等值美元)    占支出的百分
       提款权)                   比(%)
(1)货物  11,740,000 17,500,000 100%的国外支
                             出,100%的国
                             内支出及其它
                             国内采购的当
                             地支出的75%
(2)咨询服务 1,080,000  1,600,000    100%
(3)培训、  2,430,000  3,600,000    100%
   研讨会、
   讲习班及考察
(4)待分配  1,550,000  2,300,000
   总 计 16,800,000 25,000,000

  2.本附件中所使用的:
  (a)“国外支出”系指以借款人以外的任何国家的货币支付的,在借款人以外的任何国家领土内提供的货物或服务的费用;及
  (b)“当地支出”系指以借款人的货币所支付的费用或在借款人领土内所提供的货物或服务的费用;
  3.尽管有上述第1段的规定,但不得就本协定签订日前的费用支出提款。但在1995年3月1日至协定签订日之间支付的总额不超过3,100,000个等值特别提款权的费用除外。
  4.协会兹确定,对以下支出应以费用报表形式从信贷帐户报帐提款:(a)金额不超过200,000等值美元的货物合同支出;(b)金额不超过100,000等值美元的咨询公司合同支出;(c)金额不超过50,000等值美元的单个咨询专家合同支出;及(d)培训、考察、讲习班和研讨会;均应按照协会特别告知借款人的条件和条款进行。

 附件二:          项目说明

  本项目旨在(1)加强借款人税收收入征管水平及税收政策分析和预算程序方面的机构能力,(2)使借款人中央和省级政府间的财政关系更为合理。
  本项目包括下列各部分,但为实现上述目标,通过借款人和协会协商可随时达成意见,对其进行修改:

 A部分:税收征管
  实施规划,引入全国性税收征管体系,包括:
  (1)在与协会商定的一个城市开发全国税收征管体系所需的程序、机构安排和信息系统,并引入到与协会商定的四个试点城市;提供所需的培训、考察、讲习班、研讨会和设备;
  (2)对上述城市引入的税收征管体系进行评价;以及
  (3)在上述评价基础上,在与协会商定的其它城市里进一步开发和引入上述程序、安排和系统;并提供所需的培训、考察、讲习班、研讨会和设备。
 B部分:税收政策分析
  (1)完善进行定量税收政策分析所需的普查数据的开发;开发并执行为借款人的中央和省级负责税收政策分析人员制定的培训计划;开发并引入税收政策分析所需的信息系统,包括提供所需的设备。
  (2)进行〔a〕增值税、企业收入税、个人收入税、地方税、社会保险税以及环境资源税;〔b〕税收能力和〔c〕税收分配的研究,为未来的财税改革做准备。
 C部分:政府间财政关系
  (1)在与协会商定的几个试点省里开发并引入一系统,用于将借款人中央政府的财政收入盈余转移到省级政府,并提供所需的设备和培训;
  (2)对上述省引入的系统进行评价,并在评价的基础上进一步开发上述系统,以便在全国范围内引入。

 D部分:预算体系
  (1)对借款人的复式预算和会计、国库管理以及预算的编制、分析、审计和监督体系进行诊断性研究,并在开发和运用预算体系过程中提供培训,包括考察和讲习班,目的在于制定一个开发和引入高效的预算体制的战略。
  (2)对借款人中央银行的国库系统进行评价,并在评价的基础上改善和扩展此国库系统,包括提供所需的计算机硬件和软件。
  本项目计划于1998年12月31日完成。

 附件三:        采购和咨询服务

            第一节 货物采购

 A部分:总则
  货物采购应按照世界银行一九九五年一月出版的《国际复兴开发银行和国际开发协会信贷采购指南》(下称《指南》)第1节中的规定,以及本文下述的适用的规定进行。
 B部分:国际竞争性招标
  1.除本文中C部分另有规定外,货物应根据《指南》第2节及其附录一第5段的规定,按照授予合同的方式进行采购。
  2.下述规定适用于根据B部分第1段的规定,通过授予合同方式进行采购的货物。对国内制造的货物的优惠
  《指南》2.54节和2.55节以及附录二的规定,适用于在借款人领土上制造的货物。
 C部分:其它采购程序
  1.国内竞争性招标
  单项合同金额估计不超过200,000美元,总计金额不超过800,000美元的货物,可以按照《指南》第3.3节和3.4节的规定,通过授予合同的方式进行采购。
  2.国内货比三家
  单项合同金额估计不超过100,000美元,总计金额不超过600,000美元的货物,可以根据《指南》3.5节和3.6节的规定,按照国内货比三家程序授予合同的方式进行采购。
 D部分:协会对采购决定的审查
  1.采购计划
  按照《指南》附录一第1段的规定,在发出投标资格预审或投标邀请前,本项目的采购计划应提交给协会审查和批准。所有货物和工程的采购都应根据协会批准了的采购计划,按照附录一第1段的规定进行。
  2.预审
  对于估算价格等于或高于200,000等值美元的单项货物合同,应按照《指南》附录一第2段和第3段规定的程序办理。
  3.后审
  对于本部分第2段所限范围之外的每份合同,应按照《指南》附录一第4段规定的程序办理。

           第二节 聘请咨询专家

  1.咨询专家服务应根据世界银行一九八一年八月出版的《世界银行借款人以及世界银行作为执行机构使用咨询专家指南》(以下称《咨询专家指南》)条款的规定,通过授予合同的方式进行采购。对于复杂费时咨询专家的聘请,上述合同应在世界银行颁发的咨询服务标准合同文本基础上,做出得到世界银行同意的相应修改。当世界银行所出版的有关合同标准格式不适用时,应使用世界银行同意的其它标准格式。
  2.尽管有本节第1段的规定,但《咨询专家指南》中要求世行对预算、挑选程序、邀请信、建议书、评价报告及合同批准等进行预审的条款,将不适应于:
  (a)单个费用估计不超过100,000等值美元的咨询公司的合同;或
  (b)单个费用估计不超过50,000等值美元的咨询专家个人的合同。
  但是,上述银行对预审的例外规定,将不适用于下述情形:
  (a)这类合同的工作大纲和短名单;
  (b)在挑选咨询公司时,只有唯一选择;
  (c)银行合理确定的具有关键性的任务;
  (d)修改聘请咨询公司的合同,使合同金额升至等于或超过100,000等值美元;或
  (e)修改聘请单个咨询专家合同,使合同金额升至等于或超过50,000等值美元。

 附件四:          执行计划

  按照本协定3.02节,执行计划应包括如下:
 A.项目管理;资金分配
  1.为保证正确地执行本项目,借款人应:
  (a)保持一个项目协调小组负责本项目的全面协调,其成员(包括国税局和财政部的代表)、工作大纲和来源应为协会所接受;以及
  (b)保持三个分项目执行小组,分别负责执行本项目A部分、B部分和C、D部分,其工作大纲、人员及其它来源应为协会所接受。
  2.借款人应将本信贷和贷款资金无偿提供给借款人负责执行本项目的机构。
 B.项目A部分:税收征管
  本项目A部分应由国税局按照令协会满意的行动时间表来执行。此外,借款人应保证不得采购本项目A(3)部分的货物或咨询服务,除非并且直到(1)借款人按照协会满意的工作大纲,已执行并向协会提交其对本项目A(2)部分提及的税收征管系统的评价及其该评价所保证的对本系统进行改进的计划;(2)协会已通知借款人接受该计划;以及(3)借款人已执行协会接受了的计划。
 C.项目B部分:税收政策分析
  本项目B部分将由财政部和国税局按照协会可接受的行动时间表共同执行。
 D.项目C和D部分:政府间财政关系和预算体制
  本项目C和D部分将由财政部按照协会可接受的行动时间表执行。此外,借款人应保证不得采购本项目D(2)部分提及的用于扩展国库系统的货物或咨询服务,除非并且直到(1)借款人按照协会满意的工作大纲,已执行并向协会提交其对该系统的评价及其该评价所保证的对该系统进行改进的执行计划;(2)协会已通知借款人接受该计划;以及(3)借款人已执行协会接受了的计划。

 E.监督与报告
  借款人应:
  1.根据协会可接受的指标,保持必要的政策和程序以保证持续地对执行本项目及实现目标情况进行监督和评价;
  2.按照协会满意的工作大纲,在本项目执行期间,每年不迟于6月30日和12月31日,准备并向协会提供一份对按照本附件E.1部分执行活动的监测及评价结果进行综合的报告,并报告在过去6个月期间执行项目的进度,提出建议改进措施,包括对本附件B、C和D部分提及的行动时间表的任何修改,以保证在下一个阶段能更有效地执行本项目,实现既定目标;以及
  3.在收到协会就本附件E.2部分提及的报告的意见后,及时采取所需措施,包括在上述报告的结论和建议以及协会意见基础上,将修改意见吸收进本附件E.2部分提及的行动时间表中,以保证有效地完成本项目并实现既定目标。

 F.设备维护
  不限于适用本贷款协定的《通则》9.07节和《通则》9.08节的条款,借款人应按照适宜的技术和财务惯例,随时运行和维护本项目购置的设备,并经常且及时地进行所需的修理与更新。

 G.项目完成计划
  不限于《通则》第十一条以及适用于本贷款协定的《通则》条款,借款人应:
  (a)按照协会可以接受的大纲,在不迟于关帐日或借款人和协会商定的更晚日期后的六个月,准备并提交给协会一份有关保证本项目持续效益的计划;
  (b)给协会提供一个合适的机会与借款人就上述计划交换意见;以及
  (c)随后,考虑协会方面的建议,按照适宜的行动,勤奋且有效地执行上述计划。

 附件五:          专用帐户

  1.本附件所使用的:
  (a)“合格类别”系指本协定附件一第1段表格中列举的类别(1)、(2)及(3);
  (b)“合格支出”系指支付本项目所需的,并将由不断地分配到符合本协定附件一规定的合格类别中的信贷或贷款资金所支付的货物及服务的合理费用;及
  (c)“核准分配额”系指:总额相当于5,000,000美元,将从信贷或贷款帐户中提取,并按照本附件第3段(a)的要求,分别存入相应的专用帐户。但是,除非协会将另行同意,在从信贷帐户和贷款帐户中提取的金额总额,加上协会和银行根据《通则》第5.02节的规定所做出的尚未支付的特别承诺金额等于或大于6,700,000个特别提款权之前,核准分配额应不高于3,000,000美元。
  2.由专用帐户的支付,应仅限于符合本附件规定的合格支出。
  3.协会在收到满意的证据表明专用帐户已按其要求正式开设后,“核准分配额”的提取及以后为补充专用帐户而进行的提款,应按下述安排进行:
  (a)关于“核准分配额”的提取,借款人应为一笔或数笔总额不超过“核定分配额”的存款向协会提出一次或数次的申请。协会应根据这些申请,代表借款人从信贷帐户或贷款帐户中提取借款人申请的一笔或数笔金额并将其存入专用帐户。
  (b)(i)关于专用帐户的补充,借款人应按照协会所确定的间隔时间,向协会提出补充专用帐户的申请。
  (ii)借款人在提出申请前或当时,应按照本附件第4段关于支付或回补支付申请的规定,向协会提交所需的文件及其它证明资料。协会应根据每一次这类申请,代表借款人,将其已申请并经上述文件及其它证据证明应在专用帐户支付的合格支出金额,从信贷帐户或贷款帐户中提取并存入专用帐户。
  所有这类存款都应由协会按照相应的合格类别及其各自等值金额,从信贷帐户或贷款帐户中提取,其类别及金额应由上述文件及其它证明证实是正当的。
  4.借款人应在协会合理要求的时间,就专用帐户的每一笔支付,向协会提供表明该项支付完全为合格支出的这类文件及其它证明。
  5.尽管有本附件第3段的规定,在下述任一情况出现时,均不应要求协会继续向专用帐户存款:
  (a)当协会在任何时候确定,借款人根据信贷《通则》第5条和本协定2.02节(a)段规定,应直接从信贷帐户中提款,或根据贷款《通则》第五条和贷款协定2.02节的规定,借款人应直接从贷款帐户中提款;
  (b)当借款人不能根据本协定第4.01节(b)(ii)段所规定的时间向协会提交要求提交的,或根据贷款协定第3.01节的规定要求向银行提交的,任何有关上述专用帐户的记录和帐目的审计报告时;
  (c)当银行任何时候根据相关《通则》中的6.02节的规定通知借款人,中止借款人从信贷帐户或贷款帐户提款的全部或部分权利时;及
  (d)当本项目信贷帐户和贷款帐户分配给合格类别的未提取的信贷总额,减去协会根据《通则》5.02节的规定而就本项目所作的任何尚未提取的特别承诺的金额,等于专用帐户“核定分配额”的两倍时。
  此后,从信贷帐户和贷款帐户提取分配到本项目合格类别的信贷资金和贷款资金的未提取部分的余额,均应按照协会给借款人的通知中所规定的程序办理。这类资金的继续提取,只能在协会已经满意地认为,截至通知之日,专用帐户中的存款将用来支付一切合格支出以后才能进行。
  6.(a)如果协会在任何时候确定,任何一笔由专用帐户支付的款项:
  (i)根据本附件第2段规定,在用途上或数额上是不合格的;或
  (ii)提供给协会的证明材料不能证明其为合格支出时,借款人应在收到协会的通知后立即:
  (A)提供协会要求的此类补充的证明材料;或
  (B)向专用帐户中存入(或如协会提出此类要求时,向协会或银行退回一笔金额相当于该笔全部或部分不合格支付的或不能证明为合格支付的金额。除非协会另外同意,借款人在提供此类证明材料,或进行上述存款或退款前,协会不应继续向专用帐户中存款。
  (b)如协会在任何时候确定,在专用帐户中的余额,将不足以支付以后的合格支出时,借款人在接到协会的通知后,应及时向协会或银行存入一笔金额相当于该笔差额的款项。
  (c)借款人可在通知协会后,向协会或银行退回存入专用帐户的全部或部分资金。
  (d)根据本附件第6段(a)、(b)及(c)的规定,退回给协会或银行的资金应据情况记入信贷帐户或贷款帐户的贷方,以供以后提款或按照本协定和贷款协定以及相关《通则》的有关规定注销。
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  摘要:在人民法院的人员构成中,院长、庭长的地位特殊、职责重大。他们既属于审判人员,也是审判人员的管理者;既要履行审判职责,也要履行与其职务相适应的其他职责。由于院长、庭长直接指导办案,直接管理法官,因而在审判管理工作中,其审判管理责任也更大,特别是在法院内部的层级管理中,更是发挥着不可替代的核心作用。面对新的形势和任务,如何抓好审判管理工作,不断提高法院科学管理的水平,实现向管理要公正、要效率、要形象、要公信的目标,已经成为院长、庭长当前必须加以考虑的问题。

  
  一、强化院长、庭长行使审判管理权的迫切性

  准确把握法院管理的中心工作,遵循司法活动内在规律,建立符合审判规律和特点的审判管理机制,是不断深化法院改革的一项重要内容。然而,司法实践中,在院长、庭长行使审判工作的监督管理方面存在脱节和弱化趋势,制约了保障审判组织依法独立行使裁判权等措施的实施。

  (一)院长庭长管理行政化管理浓厚

  法院管理是涵盖审判管理、人事管理和司法政务管理的一个有机体系,而院长庭长分别作为法院、业务庭的代表人,其职责必然包含对审判业务、工作人员和后勤保障事务的管理,三种管理权归集于一身。目前,院长、庭长管理行政化倾向浓厚,院长庭长三种管理权的边界模糊不清,过多的事务性管理工作已经成为影响其充分行使审判管理权的主要障碍。审判管理权难以真正发挥作用。同时,审判管理的范围、程序长期缺乏制度性框架,权责难以明晰,导致院长庭长的审判管理权处于自发行使、各自为政状态。

  (二)院长庭长审判管理权呈局限性

  院长庭长行使审判管理权的主要手段是听取重大疑难案件的汇报,履行法定的程序转换、审限延长审批职责等,审判管理的方式、途径单一,范围、内容具有局限性。有的仅在问题暴露后才进行管理,缺乏事前、事中管理;有的院长庭长在签发裁判文书时仅仅是作文字把关;有的管理思维模式固定,只是关注案件质量和效率;院长庭长的审判管理取决于其自觉性和其实质影响力,制度化、规范化不足。

  (三)院长庭长审判管理权边缘化

  “一五改革”后,院长庭长处在一个十分尴尬的地位,除了对需提交审判委员会讨论的案件进行审查外,对其他案件过问的正当性在很多时候都会遭到法官的质疑,被认为是干预了审判组织的独立裁判权,其结果是不想管的院长庭长正好借此机会撒手不管,而想管的院长庭长又不知道如何管,院长庭长的审判管理职责边缘化。 

  二、院长庭长行使审判管理权的定位

  构建院长庭长的审判管理权,需要明确其与审判权的界限,理顺与其他层级主体审判管理权的关系。

  (一)理顺院长庭长审判管理权与其他层级主体审判管理权的关系

  审判管理权从行使主体来讲,包括法院内部不同层级主体对审判执行工作的管理,也包括上级法院对下级法院的指导。基层法院的审判管理主要包括审判组织、审判机构、职能机构三个层级主体的管理。 审判委员会、合议庭及独任审判员作为审判组织,在组织内部分别享有相应的审判管理职能,如审判长行使对庭前准备工作的组织、督促和检查等管理职能。法院、业务庭作为审判机构,其审判管理权由其代表人院长庭长行使。院长庭长的审判管理不仅包括重大疑难复杂个案的微观管理、案件程序控制的中观管理,还包括对整个庭、分管的业务条线、甚至整个法院审判工作的宏观管理。职能机构则是专项行使审判管理职能的业务部门,如综合行使审判管理职能的机构,即成立审判管理办公室。职能机构主要通过案件流程管理、案件质量评查、审判质效评估等手段实现专项或综合的管理职能,其工作成果体现为质量评查报告、质效评估数据等形式。

  在审判组织、审判机构、职能机构三个层级主体的审判管理中,审判组织即要对组织内部审判事务实施管理,也要接受院长庭长和职能机构的审判管理。从审判管理权发展的历程来看,职能机构行使的审判管理权是院长庭长审判管理权的让与和整合,两者存在一定的交叉关系。 院长庭长行使审判管理职能需要借助职能机构的管理成果,对本部门的审判执行情况分析,查找问题并提出对策,并不断健全审判管理制度。职能机构管理的对象是全院的审判工作,因此,院长庭长也要树立接受管理的理念,在部门内部积极配合职能机构开展审判管理工作。由此可见,三个层面审判管理权的协作、配合砌建了审判管理的大楼,三者不可混淆、不可替代。

  (二)明晰审判权与审判管理权的界限

  审判权、审判管理权是司法运行中性质截然不同的两种权限,两者在权力主体、依据、程序、目的方面均存在显著差异。同时,两者也存在相互配合、相互制约的依存关系。审判管理权衍生、从属于审判权,是对审判权的监督、制约,同时也保障审判权的良性运行。审判权作为裁判权,具有独立性,天然地抵抗外来的干预,审判管理权也因而受到审判权的反向制约。因此,审判管理权的行使应尊重审判权的自然特性,遵循其规律,对于涉及审判权行使的方面,如法官对实体权利义务的裁断,适时、克制、不介入。为此,需要科学界定审判管理权的边界,厘清和明确审判管理的范围和内容,也就是要健全和完善案件流程管理、质量评查、审判质效评估、监督指导等审判管理制度,以规范审判管理权的行使和切实发挥审判管理的作用。

  三、加强院长庭长行使审判管理权的建议

  院长庭长审判管理权与审判组织、职能机构审判管理权的重要区别是管理范围的差异。审判组织属于自负其责,职能机构则是对全院的审判工作进行中观管理,而院长庭长的审判管理则辐射了微观、中观、宏观管理三个部分。院长庭长审判管理范围的广泛性决定了管理手段的多元化,需要并必将借助于案件质量评查、案件流程管理和审判质效评估“三位一体”的审判管理系统 ,构建点、线、面管理相结合的审判管理体系。

  (一)以重大个案管理为重点,加强点上管理

  院长庭长的点上管理,是指以个案管理为重点,加强对重大、疑难、复杂或者新类型的案件、当事人反映强烈的群体性纠纷、有可能矛盾激化的案件等的管理,对案件实体裁决依法行使监督指导权,并做到管理到位但不越权、不越位。一方面要充分尊重审判组织和审判人员对个案的独立裁判权,庭长不同意合议庭意见的,可以建议合议庭进行复议,并以书面形式明确提出需要复议的问题和理由;合议庭复议后,庭长仍不同意合议庭意见的,可以提交分管院领导提请院长决定提交审判委员会讨论,但不得改变合议庭的意见。另一方面院长庭长采取列席合议庭评议、听取汇报、查阅案卷等方式对案件进行审批和审核,着重审查案件争议的事实是否查清,认定争议事实的证据是否充分,程序是否合法,法律适用是否正确,案件的处理结果是否公平、合理,是否符合法律效果和社会效果的有机统一。 

  (二)以审判流程管理为依托,实现线上管理

  目前,各地法院普遍建立起审判流程管理制度,并由业务部门负责案件信息录入,由审判管理办公室等职能部门对信息录入的及时性、准确性、全面性进行督查。院长庭长的线上管理,则可依托审判流程管理系统,以节点控制为核心,着重对案件的立案、送达、开庭、裁判、执行、归档、上诉移送等审判流程节点进行监管,从而达到对案件全程的动态跟踪和事中管理。在整个流程运行中,庭长应及时将立案庭移交来的案件进行分配,合理配置本庭的法官资源,确定案件承办人、合议庭组成人员等,对于重大案件,可以决定亲自参加审判;院长庭长应强化审限监控,及时对预警案件进行催办和督办,履行好程序转换、程序延长等事项的审批和重点管理,提高办案效率。

  (三)以案件质量评查和审判质效评估为载体,抓好面上管理

  案件质量评查应由职能机构承担,如案件质量评查办公室,基层法院则大部分由审监庭承担,对案件立案、审判、执行的程序、实体以及法律文书、案卷归档的质量进行全面监督,对上级法院改判或发回重审的案件、再审改判案件等进行重点评查。案件评查中发现的问题往往在质量评查通报中予以反映。同时,质效评估数据系统应由审判职能机构负责,如成立审判管理办公室,定期对审判质效评估数据进行提取、分析和通报,以实时反映审判执行工作动态。

  院长庭长的面上管理以全面掌握审判执行工作基本态势为基础,进行综合指导,对此,应注重借助质量评查结果和质效评估数据。一是针对质量评查中发现的问题,开展针对性的调查研究工作,并组织专题研讨、专项培训,预防和减少类似错误。二是仔细研判审判质效评估数据,分析审判执行整体运行态势,作为优化审判指导监督、实现科学管理的依据;定期召开院务会或工作例会,研究审判质效评估数据及其变化,认真查找审判执行工作中存在的问题,尤其注意抓住案件审判执行中的倾向性、苗头性问题,深入研究背后的实质原因,提出改进措施和建议,并督促落实改进。三是定期主持召开审判长联席会、典型或新类型案例评析会,统一同类案件裁判的价值取向和法律适用。四是定期主持召开二审改判、发回重审案件、涉诉信访案件例会,分析研究存在的普遍性问题,提出解决方案并督促落实。五是组织常规培训、法官讲坛和庭审观摩等活动,开展新的法律法规及司法解释的学习,相互交流审判经验,研讨实践中的疑难问题,提高法律适用能力。 
浅议新合同法对无效合同的规定
郑新民

    九届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国合同法》(以下简称新合同法)已于去年10月1日正式实施。新合同法的出台是对原有“三分天下”的合同立法模式的扬弃,顺应了建立全国统一大市场的需要,消除了市场经济规则的分歧,并逐步完善了我国民商立法制度。
  合同法作为调整交易关系的法律,是市场经济体制社会最基本的法律规则。正如美国学者福斯特指出的:“市场活动只在得到确实保证的情况下才会进行,作为一个整体,法律秩序对于一个市场的存在是必不可少的,合同法为市场的运转提供保障、秩序和必要的手段,并且提供整个体制发展的活力……法律并不产生市场,但是法律规定市场存在的基础条件,无论对于伐木业或者是其他营业,合同法规定合理的有保障希望的框架,在其中人们可以进行计划和冒险”。新合同法对原有《经济合同法》、《涉外经济合同法》和《技术合同法》进行了统一和完善,吸纳了英美法系和大陆法系的一些合理制度,并增加了不少新的内容。同时在总结以往经验的基础上,以鼓励交易,充分尊重当事人的意思自治为出发点,缩小了无效合同的范围,扩大和增强了可撤销的合同与效力待定合同的内容。本文拟就该法对无效合同的规定略述己见。
一、无效合同的概述
  所谓无效合同,是相对于有效合同而言的,是指合同虽然已经成立,但欠缺合同的生效要件,在法律上确定的当然完全不发生法律效力的合同,其有以下法律特征;
  (一)违法性。无效合同的种类很多,但都具有违法性。这种违法性不仅指合同内容违反法律和社会公共利益,而且表现在设立合同的目的方面。所谓合同目的,是指当事人缔结合同的直接内心原因。尽管合同内容不违法,但订立合同的目的违法,同样使合同产生无效的法律后果。即合同法规定的以合法形式掩盖非法目的的合同亦为无效合同。无效合同的违法性表明此类行为根本不符合国家意志和当事人意愿,因此,当事人不能使其发生法律效力。而且,国家会对此类合同实行干预,而不能将主张合同无效的权利完全留给当事人。
  (二)无效合同从订立时就无效。由于无效合同从本质上违反了法律规定,因此国家不得承认此类合同的效力并加以保护。合同一旦确认为无效,就将产生溯及力,使合同自订立时起就不具有法律上的约束力,以后更不得转化为有效合同。对已经履行的合同义务,应通过返还财产、赔偿损失等方式使当事人、受害人的财产恢复至合同订立前的状态。
  (三)无效合同当然无效,是指合同无效不以任何人的主张和法院、仲裁机构的确认为要件,这就是无效合同当然无效的关键所在。
  合同法确立无效合同制度,旨在防止和抑制合同的双方当事人意思自治的滥用,有利于维护市场交易安全,保证合同当事人所期望的利益得以合法实现。
二、新旧合同法对无效合同规定的比较与分析
  (一)原经济合同法(以下简称旧合同法)的规定。旧合同法第7条规定了以下四种合同无效;
  1?违反法律和行政法规的合同;
  2?以欺诈、胁迫等手段所签订的合同;
  3?代理人超越代理权限签订的合同或以被代理人的名义同自己所代理的其他人签订的合同;
  4?违反国家利益或社会公共利益的合同。
  旧合同法有关无效合同规定的特点在于:
  第一,顺应了计划经济的需要,充分体现了国家意志对法的干预。使当事人的意思自治原则大打折扣。
  第二,无效合同的范围过宽。对于违反法律和行政法规的合同不加区分,未考虑法律规范的性质和社会危害程度,凡违法均归无效。无例外的将采用欺诈、胁迫手段订立的合同归于无效,大大限制了当事人的合同自主权。
  第三,缩小了可撤销合同的范围。以欺诈、胁迫等手段订立的合同,在国外都是作为可撤销的合同,而不作为无效合同。而我国制定《经济合同法》等法律时,从保护公有制经济的主导地位出发,却在后果上导致无效合同的范围过宽。实践中可撤销合同仅为重大误解和显失公平设立的合同。
  第四,忽略了效力待定的合同。旧合同法对无权代理、越权代理等绝对归于无效,造成经济生活中相当一部分可通过补救措施完善生效的合同行为被宣布无效。《民法通则》虽对此作了相关的原则性的规定,但常常在适用中发生冲突。由于旧合同法对无效合同规定的以上几个特点,很容易产生几个弊端:
  1?造成财产不必要的浪费。合同一旦被确认为无效以后,就要依恢复原状、赔偿损失等原则在当事人之间产生相互返还已曾交付的财产或承担赔偿损失的责任。其结果,不仅意味着当事人为履行合同而已支付的费用得不到补偿,订约目的不能实现,而且互相返还财产还会增加不必要的费用,从而造成财产的损失和浪费。
  2?不利于尊重当事人的意思自治,对于因欺诈、胁迫而订立的合同,不是基于当事人真实意思表示造成的一致协议,尽管违反了诚信原则,但对于交易秩序、社会公共利益并无损害,如当事人一方明知或主观上出于自愿,那就应从尊重当事人利益和维护交易安全出发,应将其纳入可撤销,可变更合同。
  3?不利于促进交易。合同法的重要目标在于尽可能地促成交易,只有促进交易,才能促进社会财富的增长和市场经济的发展。过多的宣告合同无效,将导致一些原本不应当被消灭的交易归于消灭。
  (二)新合同法对无效合同的规定
  新合同法在总结原来三部合同法及《民法通则》实践经验的基础上,从建立社会统一大市场的需要出发,注重维护交易,对合同无效的事由作出了比较科学的,符合中国国情的规定。
  新合同法第52条规定:有下列情形之一的合同无效:
  1?一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;
  2?恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;
  3?以合法形式掩盖非法目的;
  4?损害社会公共利益;
  5?违反法律、行政法规的强制性规定。
  该条将旧合同法第7条的规定进行了修改,即将原条文中的“违反法律和行政法规”无效改为“违反法律、行政法规的强制性规定”无效。删除了无权代理合同无效。吸取了民法通则“恶意串通,损害国家集体或者第三人利益”和“以合法形式掩盖非法目的”的无效的内容。具体讲:
  (1)以欺诈、胁迫手段损害国家利益所订立的合同。欺诈,是指一方当事人故意欺骗他人而使他人陷入错误而与之订立合同的行为。胁迫,是指一方当事人以将来要发生的损害或以直接施加损害相威胁,而使对方当事人产生恐惧并与之订立合同的行为。本条强调采用欺诈、胁迫手段损害国家利益所订立的合同为无效合同,将旧合同法的受害对象进行了严格限制,如果一方以欺诈、胁迫的手段使对方在违背真实意思的情况下订立的合同,受损害方有权请求人民法院或仲裁机构变更或撤销合同。
  (2)恶意串通的合同。恶意串通是指合同当事人在明知或应当知道某种行为将会损害国家、集体或第三人利益的情况下而故意共同实施该行为。该规定与《民法通则》第58条规定完全一样(一致)。
  (3)以合法形式掩盖非法目的的合同。经合法形式掩盖非法目的包括两种情况;一是指当事人通过实施合法行为未达到掩盖其非法的目的;二是当事人实施的行为在形式上是合法的,在内容上是非法的。
  (4)损害社会公共利益的合同。这是合同法公共利益原则的体现。公共利益是指关系到全社会的利益,表现为某一社会应有的道德准则。
  (5)违反法律、行政法规的强制性规定。这一规定,修正了旧合同法和《民法通则》未将法律、行政法规的法律规范的性质加以区分的缺陷。这一修改,主要是为了给当事人创造一个比较宽松和谐的交易环境,并考虑到当事人的合同在与任意性法律规范不一致时对社会并无什么危害性。违反义务性规范还是禁止性规范的合同为违法合同。而在认定违法合同无效时,一般只需证明存在违反法律的强制性规定的客观事实,无须考虑当事人主观过错。前三类合同须证明当事人主观的愿意,至于第四类合同则当事人主观上须有过错。
三、认定无效合同应注意的几个问题
  (一)违法性。尽管无效合同的特征之一在于其违法性,但因无效合同的类型不同,因此强调无效合同的违法性,主要指其违反法律、行政法规的强制性规定,其次为其他四种情形。而第54条第2款第2项的规定,虽然一方当事人意思表示不真实,违反新合同法所确立的“平等、自愿、公平、诚实和信用的原则,但因其仅损害了合同另一方当事人的利益,而另一方当事人有权依意思自治原则决定合同的命运。因此,准确把握违法性特征在实践中具有重要意义。
  (二)《民法通则》与新合同法规定的予盾。《民法通则》第58条将“当事人一方采用欺诈、胁迫或乘人之危订立合同”列为无效合同,而新合同法第52条规定对此进行了限定;即欺诈、胁迫订立的合同并非绝对无效,而须以损害国家利益为前提。实践中对此适用时,按照“后法优于前法”的规则应按新合同法的规定予以界定。
  (三)关于国家利益与社会公共利益。新合同法第52条将“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益”的合同确认为无效。这样在实践中如何判断是否损害国家利益,就成了人民法院和仲裁机构的难点。笔者认为,应先审查合同订立的目的,合同订立的内容。其次,判断履行合同产生的后果,不可主观臆断。由于国家社会公共利益,是一个抽象的概念,社会生活的政治基础、社会秩序道德准则和风俗习惯等等,均可列入其中。因此,法官在界定是否损害国家利益时,要科学评判,慎重对待,不可轻易简单作出认定,使本应存在的交易关系归于消灭。
四、无效合同的处理
  合同一经确认无效,合同约定的权利义务关系也随之无效,合同也应终止履行。对未履行的无效合同,终止履行一般就已足够,而对于已经履行或部分履行的合同,除终止履行外,以及全部履行的合同,还可能产生返还财产、折价补偿、赔偿损失等法律后果。
  (一)返还财产。这是合同无效后产生的最基本的,也是最重要的后果。旧合同法及新合同法对此规定是一致的。实践中,适用返还财产,首先需注意,不以过错为前提,即接受财产的一方是否具有过错,都应负有返还财产的法定义务。其次,考虑以财产在法律上和事实上能够返还为条件。如果“不能返还”或者“没有必要返还”仍简单适用恢复原状原则,可能造成当事人之间的利益失衡及财产的不必要浪费。“不能返还”主要是指标的物灭失且无替代物,或者毁损严重无法修复,或者标的物经过使用价值已显著减少,或者标的物是专有技术等无形财产,或者该财产已经转移给善意的第三人等等;“没有必要返还”主要是根据实际情况,当事人相互协商认为不予返还并无弊害。
  (二)折价补偿。当合同无效不宜适用返还原则,出现不能返还或者没有必要返还的情况时,应以当时国家规定的价格折合成钱款补偿;没有国家规定价格的,以市场价格或同类劳务的报酬标准折合成钱款后补偿,不可依双方约定的价格标准折合补偿。
  (三)赔偿损失,因合同无效而产生的赔偿损失责任,可以说既是一种单独责任,又是返还财产后的一种补救措施。在合同未履行的情况下,亦有可能发生缔约费用,准备履行费用及信誉利益的损失。在此情况下,无过错的一方,因合同无效而遭受的损失是基于缔约过失行为而发生的。因而对此损失,应按缔约过失责任的理论加以合理的界定,不可按合同生效后的实际利益加以认定。对于返还财产前,因一方实际占有,使用财产的收益,在返还时应作为损失的一部分适当予以赔偿,剔除使用期间合理的支出;防止合同无效使双方的利益造成失衡。
  
  (作者单位:甘肃省兰州市城关区人民法院)

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