创建中国优秀旅游城市工作管理暂行办法

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　　【案情】

　　2010年9月1日，赵某进入某用人单位从事厨师工作。但用人单位未与赵某签订书面劳动合同，且未办理相应的养老保险。2012年1月18日，赵某辞职。2012年2月16日，赵某就两倍工资、经济补偿金问题向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，劳动人事争议仲裁委员会于2012年5月9日作出仲裁裁决书，就两倍工资、经济补偿金两笔款项作出仲裁裁决。2012年5月25日，用人单位不服二倍工资的裁决结果，向人民法院起诉，要求法院判决不支付赵某的两倍工资。

　　【分歧】

　　本案的争议焦点在于，仲裁裁决中的经济补偿金事项，在用人单位未提异议的前提下，是否仍应纳入人民法院的审理范围。

　　第一种观点认为，应当将经济补偿金事项一并纳入人民法院的审理范围。理由依据是《劳动争议调解仲裁法》第四十七条规定，下列劳动争议，除本法另有规定的外，仲裁裁决为终局裁决，裁决书自作出之日起发生法律效力：（一）追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或赔偿金，不超过当地月工资最低工资标准十二个月金额的争议；（二）因执行国家的老的那个标准在工作时间、休息休假、社会保险方面发生的争议。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》（以下简称劳动争议司法解释三）第十四条规定，劳动人事争议仲裁委员会作出的同一仲裁裁决同时包含终局裁决事项和非终局裁决事项，当事人不服该仲裁裁决向人民法院提起诉讼的，应当按照非终局裁决处理。

　　这种观点认为，两倍工资为非终局裁决事项，经济补偿金为终局仲裁事项，劳动人事争议仲裁委员会作出的仲裁裁决包含了两倍工资、经济补偿金两笔款项，故该仲裁裁决符合劳动争议司法解释三第十四条规定，用人单位即便仅起诉要求不支付两倍工资，但经济补偿金这种终局裁决事项也因其他仲裁事项的起诉不产生法律效力，故法院审理时也应将该终局裁决事项一并纳入审理程序，至少须在庭审过程中进行释明。

　　第二种观点认为，经济补偿金作为终局裁决事项，本身就具备“一裁终局”的效力。终局裁决事项与非终局裁决事项是各自独立存在的，其生效的条件也各不相同。故，即便两种裁决事项同时出现在同一仲裁裁决上，也不能改变自身的生效路径。随着社会发展，劳动争议案件数量激增，区分终局裁决事项与非终局裁决事项的所体现的效率价值越发突凸显，故，终局裁决事项不因非终局裁决事项的起诉而不产生法律效力，符合法律内在的价值追求，人民法院审理非终局裁决事项时无须将终局裁决事项纳入。

　　【评析】

　　笔者同意第二种观点，理由如下：

　　（一）劳动争议司法解释三第14条不能仅从字面含义出发，应当从立法目的和保护劳动者的价值目标出发，通过系统解释的方法来理解和适用。

　　劳动争议司法解释三第14条规定，“劳动人事争议仲裁委员会作出的同一仲裁裁决同时包含终局裁决事项和非终局裁决事项，当事人不服该仲裁裁决向人民法院提起诉讼的，应当按照非终局裁决处理。”应当理解为，当劳动人事争议仲裁委员会作出的同一仲裁裁决同时包含终局裁决事项和非终局裁决事项时，如果当事人同时对两种仲裁裁决事项不服的情况下，应当全部按照非终局裁决处理。

　　此项规定目的在于，充分发挥司法资源专业审查的作用。如果劳动争议仲裁裁决仅涉及非终局裁决事项，那么起诉到法院，法院的审查无可厚非；如果劳动争议仲裁裁决仅涉及终局裁决事项，那么法院自然会充分确保“一裁终局”的效力，仅对仲裁机构在作出该项仲裁裁决时是否存在程序性问题进行审查，这也符合法律在处理劳动争议案件问题上的效率原则；如果劳动争议仲裁裁决同时涉及非终局性事项和终局裁决事项时，将该包含两种裁决事项的仲裁裁决起诉到法院后，法院在必须审查非终局裁决事项的前提下，可以附带审查终局性事项实质内容，这是法律赋予劳动争议双方当事人的特权，这也是此项规定存在的意义，即利用已经启动国家司法资源，对相关事项作附带审查，利用专业的法律平台，在合法的范围内减少仲裁裁决可能存在的错误。

　　本案中，劳动人事争议仲裁委员作出的仲裁裁决虽然包含了两倍工资、经济补偿金，即终局裁决事项和非终局裁决事项，但用人单位仅就二倍工资这一项非终局裁决事项不服并提起起诉，对经济补偿金这一终局裁决事项并无异议。因此，笔者认为，本案中并不存在将仲裁裁决全部事项按照非终局裁决处理的前提和基础。

　　（二）劳动人事争议仲裁委员会的仲裁裁决分别列明了终局性和非终局性这两种不同性质仲裁事项生效和救济途径。

　　劳动人事争议仲裁委员会的仲裁裁决书中写明：“如不服本委关于二倍工资裁决，应自本裁决书送达之日起15日内向人民法院起诉。期满不起诉的，本裁决即具有法律效力。关于经济补偿金裁决为终局裁决，裁决书自发出之日即具有法律效力。申请人对关于经济补偿金的仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起起诉。”仲裁裁决对每类裁决事项的生效和救济问题的分别列明，即劳动人事争议仲裁委员会已经明确告知当事人对不同种类的裁决事项应通过不同途径，如果对某类裁决事项不服，应该就该裁决事项向人民法院提出起诉。是二倍工资问题按照二倍工资要求起诉，是经济补偿金问题就按照经济补偿金要求起诉。这也间接赋予当事人选择的权利，可就自己不服的裁决事项单独提起诉讼。如果按照中级法院对劳动争议司法解释三第十四条的理解，那无论当事人就仲裁裁决起诉提出何种诉讼请求，都必须把仲裁裁决的所有裁决事项统统审理，那试问，劳动争议仲裁裁决书中对裁决事项时效时间和救济途径列明，又有什么存在的意义呢。人民法院如果必须审理当事人并未诉请的诉讼请求，岂不是司法机关主动扩大审理范围，与司法权力“不告不理”的原则背道而驰。加之，本案用人单位只请求判决不支付二倍工资，在用人单位接受劳动者提出的经济补偿金请求，双方对经济补偿金这一终局性裁定也并无争议的情况下，有什么理由足以让我们去打破终局裁决事项的“一裁终局”效力，而必须让它随同非终局性裁定一并纳入人民法院的审查范围呢？

　　综上，笔者认为，对仲裁协议效力的劳动争议司法解释三第十四条的理解和适用有着特定的适用空间，不能一概而论。劳动争议案件仲裁前置的程序在司法实践已形成一种不准确的思维定式，即仲裁裁决一经起诉即不发生效力。在终局性与非终局性事项分别列明的今天，必须打破思维定式，用最基本的法律精神去理解和适用劳动争议司法解释三第十四条的规定。

　　（作者单位：重庆市南川区人民法院）
重庆市人民政府


重庆市政府投资项目管理办法


（2003年11月25日重庆市人民政府第18次常务会议审议通过 2003年12月23日重庆市人民政府令第161号公布）



第一章 总则

第一条 为建立健全科学、民主、高效的政府投资项目决策程序和组织实施程序，确保工程质量，提高投资效益，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称政府投资项目，是指使用财政性资金，以及用财政性资金作为还款来源或还款担保的借贷性资金投资建设的基础性和公益性项目。

第三条 本市市级政府投资项目的管理适用本办法。

区县（自治县、市）政府投资项目的管理参照本办法执行。

国务院及其有关部门对使用中央财政资金的政府投资项目管理另有规定的，从其规定。

第四条 政府投资遵循量入为出、综合平衡的原则。

第五条 市发展改革主管部门负责政府投资项目计划的编制和督促实施。市财政、建设、审计、监察等相关部门按各自职责对政府投资项目进行管理和监督。

行政机关在政府投资项目管理过程中，应当依法保障政府以外的其他出资人的合法权益。

第二章 项目审批

第六条 政府投资项目应当具备下列基本条件：

（一）符合本市国民经济和社会发展中长期规划；

（二）符合城市总体规划、土地利用总体规划和相关行业规划；

（三）符合国家产业政策和环境保护规定；

（四）具有必要性和可行性；

（五）投资来源基本确定。

第七条 政府投资项目由建设单位或项目法人或法人筹备组（以下称项目单位）向市发展改革主管部门提出立项申请。立项申请应当提供申请报告、项目建议书和法律、法规、规章规定的其他材料。其中项目建议书应当按规定对建设项目的必要性、可行性和预期效益进行初步分析论证。

第八条 市级政府投资项目的立项申请由市发展改革主管部门按有关规定征求相关行政管理部门的专业审查意见后，对符合立项条件的，按照国家规定的审批权限审批或向国家发展改革部门转报。其中，列为国家和本市重点建设项目的，市发展改革主管部门应当报经市政府同意后审批或转报。

区县（自治县、市）政府投资项目中，国家和市级政府投资补助超过项目总投资20％，或者绝对额超过1000万元的，立项审批按照前款规定办理。

各级政府投资项目中，政府投资未超过项目资本金20％且绝对额未超过1000万元的立项审批不适用本办法。

对城市景观、市民生活和生态环境的建设与保护有重大影响的政府投资项目，立项审批前应当以听证会或其他方式广泛征求社会公众的意见。

第九条 立项申请经批准后，项目单位方可依次进行可行性研究和初步设计等前期准备工作。

第十条 项目单位应当依法委托有相应资质的机构编制可行性研究报告，取得规划、土地、环保和行业准入等方面的预审意见，报市发展改革主管部门按有关规定征求相关行政管理部门的专业审查意见后审批或转报。

可行性研究报告应当按规定对建设项目在技术、工程、资金来源和经济效益及其环境影响方面进行全面分析论证，按照国家有关规定编制项目招标工作方案。

第十一条 市级审批的政府投资项目，其项目建议书和可行性研究报告可合并审批，但总投资1000万元以上的公益性项目除外。

合并审批项目的可行性研究报告按前条规定办理。

第十二条 可行性研究报告经批准后，项目法人未确定的，应按有关规定确定项目法人；重大公益性项目和项目单位不具备项目建设管理资质的，应按有关规定委托建设管理代理机构，代行项目单位职责。

项目单位应当委托有相应资质的设计单位，依照批准的可行性研究报告进行初步设计。

项目初步设计由相关行政管理部门按权限审批。项目总投资概算由市发展改革主管部门商财政部门审批。初步设计概算超过可行性研究报告批复的总投资10％的，项目单位应当按照本办法第十条规定的程序重新报批。

项目实行包括设计在内的总承包工程建设方式的，总承包方应当协助发包方办理初步设计及项目总投资概算审批事项。

第十三条 政府投资5000万元以上的基础设施项目和1000万元以上的公益性项目，其项目建议书、可行性研究报告及总投资概算由市发展改革主管部门组织咨询评估。未经咨询评估的，不得批准或转报。

第三章 年度投资计划

第十四条 编制政府投资项目年度计划应当立足当前，兼顾长远；平衡维护、偿债和建设的关系；集中资金保证重点建设，优先安排扫尾竣工项目，确保续建项目合理支出。

第十五条 年度政府投资总量由市发展改革主管部门和市财政部门会同有关部门拟定，列入国民经济与社会发展年度计划草案，经市人民代表大会审议通过后执行。

第十六条 政府投资由市发展改革主管部门采用年度投资计划方式平衡安排到具体项目。

年度投资计划依据全市国民经济和社会发展中长期规划、政府投资项目前期工作完成情况和经市人民代表大会审议通过的年度政府投资总量进行编制，并按有关规定征求相关部门意见后下达执行。

年度投资计划应当严格执行。执行中确需调整的，按计划编制、下达程序进行。

第十七条 初步设计和总投资概算已获批准的项目，方可作为新开工项目列入年度投资计划。暂不符合新开工条件又确需列入当年年度投资计划的，作为待安排项目列入年度投资计划，在条件具备后方可纳入正式年度计划执行。

第十八条 年度投资计划安排的政府投资由市财政部门按预算管理规定进行管理。

第十九条 政府投资项目应当按照基本建设财务制度和会计制度进行核算，其建设资金按财政部门的规定专户储存。

项目单位应当坚持概算控制预算、预算控制决算的原则，按照计划规定的建设内容、规模、标准使用资金。

第四章 项目建设

第二十条 政府投资项目年度投资计划经批准后，市发展改革主管部门应当及时向项目单位下达并通知相关行政管理部门。项目单位凭计划向市财政部门申请财政性资金。

第二十一条 项目单位应当依法办理规划、用地、建管等手续，严格依照经批准的初步设计及项目总投资概算，依法委托设计单位设计施工图。禁止“边勘察、边设计、边施工”。

第二十二条 项目单位应当依法采用招标方式选择勘察、设计、施工、监理单位和设备材料供应单位。招标文件事前报发展改革主管部门和有关行政管理部门备案，建设等有关行政管理部门按照职责分工依法对项目招投标活动实施全过程监督。未依法实行招投标的项目不得开工建设，有关行政管理部门不得安排投资计划和拨付资金。

第二十三条 项目的勘察、设计、施工、监理、设备材料采购，应当依法订立书面合同。逐步推行履约担保制度。

第二十四条 政府投资项目禁止转包和违法分包工程。

第二十五条 政府投资项目依法实行工程监理制。

监理单位应当具备相应资质，并不得与被监理工程的施工、设备材料供应单位有隶属关系或其他利害关系。

政府投资项目的监理费由市财政部门直接拨付。监理单位完成监理工作后须向项目单位提供监理经费决算表，由项目单位一并纳入工程决算。

第二十六条 在施工过程中的政府投资项目因技术、水文、地质等原因确需变更设计的，应当先经原设计单位同意并修改，再由项目单位报原设计审批部门批准后方可实施。不立即施工会造成质量或安全事故的，经监理单位同意即可施工，但项目单位和监理单位应将情况立即报告原设计审批部门和市发展改革主管部门、市财政部门等相关行政管理部门备案。

因设计变更引起项目总投资增加的，项目单位应当按本办法第十条规定重新报批。

政府投资项目未经法定程序批准，任何单位和个人不得提高建设标准、扩大建设规模和增加建设内容。

第二十七条 政府投资项目按照批准的设计文件建成后，应当于3个月内完成工程结算、竣工决算和竣工验收工作。国家另有规定的除外。

政府投资项目的工程结算，由市财政部门会同有关行政管理部门进行审核，竣工决算由市财政部门审批。

政府投资项目的竣工验收工作按国家有关规定组织实施。

第二十八条 政府投资项目应当办理所有权登记。

第二十九条 政府投资项目的结余资金，按基本建设财务制度处理。

第五章 监督管理

第三十条 政府投资项目计划的执行应当依法接受市人民代表大会及其常务委员会的监督。

第三十一条 市重大建设项目稽察特派员办公室按照有关规定对政府投资重大项目实施的全过程进行稽察。

第三十二条 市财政部门依法对政府投资项目实施财务监督。财务监督可根据项目实际情况委派会计或财务总监进行。

第三十三条 市审计部门依法对政府投资项目实施审计监督。

第三十四条 参与政府投资项目建设的单位有下列情形之一的，由有关行政管理部门按职责分工将其列入不良行为记录名单：

（一）建设咨询机构在项目建议书、可行性研究报告、初步设计咨询评估中弄虚作假，或者评估结论严重失实的；

（二）设计单位不按基本建设程序和批准的可行性研究报告、总投资概算对政府投资项目进行初步设计及施工图设计，情节严重的；

（三）施工单位不按批准的施工图和有关建设规定组织施工情节严重的；

（四）施工单位转包或违法分包建设工程的；

（五）监理单位不按国家有关规定履行职责情节严重的；

（六）招标代理机构违背国家有关招标代理规定的；

（七）建设管理代理机构违背国家和市政府有关建设管理代理规定的。

项目单位委托相关业务前应当查询前款规定的不良行为记录名单；有前款规定行为的单位，自被列入不良行为记录名单之日起5年内，项目单位不得委托其承担政府投资项目的相关工作。

第三十五条 项目单位、勘察、设计、施工、监理等单位的名称和责任人姓名应当在政府投资项目的施工现场和建成后的建筑物或构筑物的显著位置公示。

政府有关部门应当设置并公布举报电话号码及其他投诉举报方式。任何单位和个人都有权举报政府投资项目管理中的违法行为。对举报属实的，按有关规定给予奖励。

第六章 法律责任

第三十六条 项目单位在政府投资项目管理中有下列行为之一的，责令限期整改，并依法追究项目单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任；情节严重的，有关行政管理部门5年内不得允许其负责政府投资项目的管理工作：

（一）未按基本建设程序完善相关手续擅自开工的；

（二）未经批准擅自提高建设标准、扩大用地及建设规模、增加建设内容的；

（三）未依法实行招标的；

（四）未依法签定合同或实行工程监理制的；

（五）未按规定组织竣工验收或验收不合格投入使用的；

（六）未办理所有权登记的；

（七）违反本办法第三十四条第二款规定的；

（八）其他严重违反本办法和有关法律、法规规定的行为。

第三十七条 行政管理部门及其工作人员在政府投资项目管理中有下列行为之一的，责令限期改正，并对主要负责人和直接责任人员依法给予行政处分：

（一）出具虚假专业审查意见的；

（二）违法批准可行性研究报告、设计文件和项目总投资概算的；

（三）违法下达投资计划的；

（四）违法批准增加建设资金的；

（五）违法拨付建设资金的；

（六）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的；

（七）违反本办法第三十四条第一款和第三十六条规定的；

（八）为不具备条件的申请人办理审批许可的；

（九）其他违反本办法和有关法律、法规规定的行为。

第三十八条 行政管理部门负责人授意有关单位和个人违反本办法规定，干预或者变相干预政府投资项目决策的，依法给予行政处分。

第三十九条 政府投资项目发生重大质量或安全事故的，除依法追究有关单位和个人的法律责任外，并依法追究对该项目有直接管理监督职责的行政领导人的行政责任。

第四十条 参与政府投资项目建设的单位有本办法第三十四条第一款所列行为，法律法规和规章另有查处规定的，从其规定。

第四十一条 本办法规定对管理相对人的行政处理，由市发展改革主管部门、市建设行政管理部门或者其他有关行政管理部门依照各自职责分工决定；行政处分由其上级行政管理部门或监察机关决定；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

第七章 附则

第四十二条 本办法所称财政性资金，是指财政预算内和预算外资金、土地储备整治收益、政府举债资金及政府接受捐赠的资金。

第四十三条 本办法自2004年1月1日起施行。