应从宽认定有关仲裁机构的约定/周春玲

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云南省曲靖市人民政符


曲靖市人民政府公告


第3号



《曲靖市关闭非法煤矿若干规定》已经2005年4月1日市人民政府第34次常务会议通过，现予公布，自2005年4月29日起施行。







曲靖市人民政府

二00五年四月二十九日



曲靖市关闭非法煤矿若干规定



第一条 为了建立良好的煤炭生产经营秩序，保障人民生命和财产安全，保护和合理开发利用煤炭资源，坚决打击非法煤矿，促进我市地方煤炭工业健康稳定发展。根据《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国行政监察法》等法律、法规及有关政策规定，结合我市实际，制定本规定。

第二条 非法煤矿是指未依法取得采矿许可证、煤矿安全生产许可证、煤炭生产许可证、工商营业执照等四种证照，或上述证照不全的煤矿，以及虽有探矿证但实施以探代采行为的探矿企业。

第三条 市人民政府鼓励、保护、支持公民、法人和其他组织依法开发、经营、销售和利用煤炭资源，依法打击、查处、制裁非法煤矿开采、经营煤炭的行为和一切破坏煤炭资源以及不符合煤矿安全生产条件的行为。

第四条 凡在曲靖市辖区内开办煤矿的公民、法人和其他组织，必须依法取得采矿许可证、煤矿安全生产许可证、煤炭生产许可证和工商营业执照。

第五条 对未依法取得采矿许可证、煤矿安全生产许可证、煤炭生产许可证和工商营业执照，擅自开办煤矿的，由煤炭管理部门依照《煤炭生产许可证管理办法实施细则》第27条的规定，处以2—5万元罚款，没收违法所得，责令停止生产。拒不停止生产的，由市煤炭局督促县级人民政府强制关闭或由市煤炭局组织关闭。也可由县级以上国土资源管理部门依照《云南省矿产资源管理条例》第36条规定责令停止违法行为，赔偿损失，没收采出的煤炭产品和违法所得，并处5000元以上10万元以下罚款。拒不停止开采的，由国土资源管理部门申请人民法院强制执行。

第六条 煤矿在依法取得采矿许可证的基础上，还必须依法取得煤矿安全生产许可证、煤炭生产许可证和工商营业执照后方能进行煤炭生产，“四证”不全的矿井，不得进行煤炭生产，违反规定的，由煤炭管理部门依照《煤炭生产许可证管理办法实施细则》27条规定，没收煤焦产品，处以2—5万元的罚款。

第七条 所有非法煤矿必须坚决按照炸毁填实井口、遣散人员、撤除电力线路和井上下设备、撤除房屋、收缴民用爆破器材和相关技术资料的六条标准予以关闭。

第八条 任何人不得参与非法煤矿的开采，对除非法煤矿矿主以外的参与采煤的其他人员由当地公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的相关规定给予警告或罚款，情节严重的给予行政拘留。

第九条 “四证”齐全的有证煤矿，不得在其开采范围内开办“拖斗井”、“挂靠井”，违反规定的，依照《煤炭生产许可证管理办法实施细则》第27条规定，由县级以上煤炭管理部门处以2—5万元罚款，没收违法所得，责令停止生产。拒不停止生产的，由县级以上人民政府强制停产。对两次及其两次以上实施上述行为的有证煤矿，除按最高限予以处罚外，由相关行政执法部门依法吊销其采矿许可证、煤炭安全生产许可证、煤炭生产许可证和工商营业执照。

第十条 对取得探矿证而实施以探代采行为的，由市、县两级人民政府或相关部门依照《云南省矿产资源管理条例》第36条规定责令停止违法行为，赔偿损失，没收采出的煤炭产品和违法所得，并处5000元以上10万元以下罚款。拒不停止开采的，由国土资源管理部门申请人民法院强制执行。

第十一条 对组织非法煤矿开采构成犯罪的移交司法机关依法追究刑事责任。

第十二条 非法煤矿销售其煤焦产品的，依照国家发改委《煤炭经营监管办法》第45条规定，责令停止经营，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。

第十三条 煤炭经营单位和个人不得经营非法煤矿生产的煤焦产品，违反规定的，由煤炭管理部门依照国家发改委《煤炭经营监管办法》47条规定，处以违法所得一至三倍的罚款，最高罚款数额不得超过3万元。

第十四条 任何单位和个人不得经营和收购非法煤矿生产的煤焦产品，对明知是非法煤矿生产的煤焦产品仍进行经营和收购的，按本规定第十三条的规定予以处罚。

第十五条 禁止向非法煤矿提供电力、运输、销售、贷款、土地、林地、民用爆破器材、物资设备、矿井技术资料、技术服务及其他开采工具，对明知是非法煤矿而仍实施上述行为，造成安全事故的，经贸、公安、林业、煤炭、国土等部门要依法给予行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。经贸、公安、林业、煤炭、国土部门在其职责范围内负有监管不力责任的，依照云政发〔2002〕50号第十二条规定，视情节轻重，对部门主要领导、分管领导、相关责任人予以行政警告直至行政降级处分。

第十六条 各级行政机关、法规授权执法单位和经济管理部门及其他工作人员参与、支持、包庇无证矿井非法煤矿开采的，由其任免机关和行政监察机关依法给予警告直至撤销职务的行政处分；上述人员参与、支持、包庇其亲属无证非法开采的，依照以上规定予以处罚。

第十七条 各煤炭管理部门的煤焦过磅服务站要严格执行有关规定，加强煤焦产品管理，坚持“有票放行，无票下煤”的原则，堵住非法煤矿的产品流通渠道，服务站工作人员利用职务之便徇私舞弊的，放任非法煤矿煤焦产品进入市场的，依照本规定第十六条进行处理。

第十八条 任何单位或个人，不得拒绝、阻碍行政执法人员依法查处非法煤矿的违法行为，更不得使用暴力或其它胁迫手段拒绝、阻碍行政执法人员依法查处非法煤矿，违反规定的，由当地公安机关依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十九条 捏造或者歪曲事实真相，故意煽动不明真相的人员围攻、阻挠行政执法人员依法查处非法煤矿，造成严重后果的，由当地公安机关依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十条 故意聚众围攻、殴打依法查处非法煤矿的行政执法人员、打砸公私财物的，由当地公安机关依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十一条 各村委会负责对辖区范围内的非法煤矿进行巡查。未按规定要求定期巡查或发现非法煤矿未向乡（镇）人民政府报告的，要依照《中华人民共和国村民委员会组织法》，对村民委员会主要领导和相关责任人，提出建议罢免；造成严重后果的，依法追究法律责任。

第二十二条 在一个乡（镇）行政区域内出现一处非法煤矿开采，未在规定期限内关闭的，依照《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的紧急通知》和云政发〔2002〕50号第十二条的规定，视情节轻重，给予乡（镇）主要领导和分管领导及有关责任人员行政警告直至行政记大过处分。

　　出现两处及两处以上非法煤矿，未在规定期限内关闭的，依照《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的紧急通知》和云政发〔2002〕50号第十二条的规定，视情节轻重，给予乡（镇）主要领导和分管领导及有关责任人员行政记大过直至行政降级处分。

　　对上级政府或部门督察提出的整改意见未按规定期限和要求进行整改的，视情节轻重，给予乡（镇）主要领导和分管领导及有关责任人员问责、书面检查、行政警告直至行政记大过处分。

第二十三条 县（市）区人民政府指定的关闭非法煤矿矿井执法部门发现非法煤矿，在三日内未采取措施予以关闭的，依照云政发〔2002〕50号第十二条的规定，视情节轻重，给予该部门主要领导、分管领导及有关责任人员问责、书面检查、行政警告直至行政记大过处分。

　　由于监督检查不力，在本县（市）区行政区域内有两个乡（镇）在一月内分别出现两处及两处以上非法煤矿而未关闭的，依云政发〔2002〕50号第十二条的规定，视情节轻重，给予该部门主管领导、分管领导及有关责任人员书面检查、行政警告、行政记大过直至行政降级处分。

对上级政府或部门督察提出的整改意见未按规定期限和要求进行整改的，给予该部门主管领导、分管领导及有关责任人员问责、书面检查、行政警告、行政记大过直至行政降级处分。

第二十四条 县（市）区人民政府未按规定履行监督、管理、检查职责，致使本县（市）区行政区域内有两个乡（镇）在一月内分别出现两处及两处以上非法煤矿，并未在规定的期限内关闭的，依照云政发〔2002〕50号第十二条规定，视情节轻重，给予县（市）区长、分管副县（市）区长及有关责任人员问责、书面检查、行政警告直至行政记大过处分。

第二十五条 各级各有关部门未履行《市委办公室、市政府办公室关于关闭非法煤矿工作意见》规定职责的，按第二十四条的规定处理。

第二十六条 因对本地区的非法煤矿失察，并发生伤亡事故的，依照云政发〔2002〕50号第九条规定进行处理：

　　（一）发生一次死亡1—2人的煤矿安全事故，对乡（镇）人民政府主要领导和分管领导给予行政警告、行政记过直至行政记大过处分；对乡（镇）人民政府主要责任部门正职负责人和分管负责人给予行政记过、行政记大过直至行政降级处分。

（二）发生一次死亡3—9人的煤矿安全事故，对县（市）区人民政府主要领导和分管领导给予问责、书面检查、行政警告、行政记过直至行政记大过处分；对县（市）区人民政府主要责任部门正职负责人和分管负责人、乡（镇）人民政府主要负责人和分管负责人给予行政记大过直至行政降级处分；对乡（镇）人民政府主要责任部门正职负责人和分管负责人给予行政降级直至行政撤职处分。

　　（三）发生一次死亡10人以上的煤矿安全事故，按照《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》执行。

　　对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可比照上述规定给予行政处分。

第二十七条 对有关职能部门、国家机关的工作人员未按规定履行职责，造成非法煤矿发生安全事故，构成渎职犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十八条 政府鼓励广大人民群众、新闻媒体对无证非法开采煤炭资源和违法违纪人员的违法行为进行举报和投诉，举报、投诉一经核实，给予举报人物质奖励，并切实为举报人保密，保护举报人的合法权益免受侵害。具体奖励标准和办法按市委、市政府规定执行。

　　第二十九条 非煤矿山参照此规定执行。

　　第三十条 本规定涉及执行中的具体问题由曲靖市关闭非法煤矿领导小组办公室负责解释。

第三十一条 本规定自公告之日起施行

论我国诉讼调解与人民调解之互补和衔接

刘惠冲 黄 端

调解，作为一种纠纷解决方式，在中国被实践了数千年，对中国的社会稳定发挥了重大作用。它在经历了几度辉煌后，到了上一世纪90年代，在中国进行市场经济和法治建设的进程中却遭受了空前的挑战与危机。随着我国经济的迅速发展，随之而来的各种利益的调整，社会矛盾和纠纷也呈现出主体和内容多样化、成因复杂化的特点；加之因体制及财政状况等多方面因素造成的人民调解功能的弱化，使法院的诉讼总量与新类型诉讼量与日俱增，使法院的诉讼活动的压力越来越大；法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益突显
(南通市两级法院自1990年至2001年，收案增长率达到207%；盐城中院，1999年有在编干警368人，2003年降为245人，人员减少了三分之一强，案件数却在持续增加。 )，而法院一度为强调高效而追求当庭判决率所引起的上诉多、申诉多、执行难等问题，不仅使法院工作陷于负重与被动局面，同时也形成了当事人对法院、法官的公信度有所减弱等现状，使法院工作面临严重挑战。在这样的背景下，被誉为“东方经验”的调解制度重新引起了全社会的重视。然而，如何认识新时期诉讼调解和人民调解的功能优势和价值倾向?如何运用他们之间的功能差异及其互补关系来克服我国现行诉讼调解和人民调解的弊端，解决其面临的问题?如何合理整合和有效利用现有的资源，促进对社会纠纷和矛盾的化解，实现社会的和谐稳定?各地法院纷纷进行了诉讼调解的适度社会化、实行诉讼调解和人民调解的联通互动等诸多探索性改革。笔者试图博采众长，以优势功能互补的视角探讨诉讼调解和人民调解的衔接问题。
　　一、我国诉讼调解与人民调解互相结合、相互补充的历史渊源及发展
（1）调解作为中国传统法文化的重要资源，被视为远东法系或中华法系的基本标志之一。早在西周的铜器铭文之中，已有调解的记载。在漫长的中国古代社会发展中，形成了一个多元化的纠纷解决机制。调解在古代不仅是民间社会的各种血缘和地缘组织解决其内部纠纷的主要手段,即使在官方衙门的公堂上，它也是与审判和判决密不可分的纠纷解决的主要手段。调解基本上是民间调解与官府调解同时并重，相辅相成。在实际的纠纷解决中官府调解和民间调解往往相互配合，形成一种互动关系，正如黄宗智在对清代法律制度中研究所描述的：“事实上，清代的民间调判制度是建立在两者的结合上的，即以判决为主的正式系统和以和解为主的非正式系统的结合。这套制度的运作取决于两者的相互配合以及两者之间相互作用的空间。”
（2）近代调解制度的雏形孕育于第一次国内革命战争时期的农民运动大潮中，当时的农民组织 都设有负责调解仲裁的机构。在第二次国内革命战争时期，调解制度得到进一步的发展，但这一阶段是以基层政府调解为主，仍属于诉讼外的人民调解的范围。调解在抗日战争时期的革命根据地发展到了一个新的阶段，并形成制度化的系统，成为当时纠纷解决的主要方式。这一阶段的调解不仅包括民间自行调解，群众团体调解和政府调解几种诉讼外调解的形式，而且出现了司法调解，并发展为著名的“马锡五审判方式”.由此，以“马锡五审判方式”为代表的民事诉讼制度与各种形式的调解共同构成了一个有机的纠纷解决机制。
（3）建国后，我国先后通过一系列法律,法规的制定和修改，确立了人民调解制度和诉讼调解制度，同时注意人民调解与诉讼调解的有机结合。我国民事诉讼法第16条规定，人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院的指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正，这就从法律上肯定了基层人民法院对人民调解委员会的业务指导和监督。
2002年9月5日最高院审委会第1240次会议通过，2002年11月1日起的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》确立了人民调解的法律效力。
（4）中华民族心理素质也是影响我国调解制度长盛不衰的重要因素。所谓民族心理素质，就是指各民族在形成和发展过程中，凝结起来的表现在民族文化特点上的心理状态。它是在民族共同语言、共同地域、共同经济生活的基础上形成和发展起来的，反映了一个民族的共同心理特点。民族心理素质作为一种客观存在的精神现象，由民族的感情、意志、性格、气质以及民族自我意识等诸种要素构成。不同的民族，在基本人生态度、情感方式、思维模式、致思途径、价值观念等方面，有着很大的差异。中华民族共同心理素质具有以下五个特点：
①内向、温顺、自尊自重的心理素质；②安分守已、追求和谐的心理素质；③诚实、友好、谦让的心理素质；④克已、宽容、豁达大度的心理素质；⑤富于同情、助人为乐的心理素质。中华民族心理素质对我国人民调解制度的影响主要体现在以下三个方面：①纠纷当事人愿意选择调解方式解决争端；②第三者乐于充当义务调解人；③有助于提高调解的成功率。
从实践的情况来看，人民调解委员会与法院的审判工作存在着密切的联系，人民调解成效显著的地方，人民法院的收案率就会相应减少，特别是在农村或偏远的地区，人民调解组织与基层人民法院及派出法庭相互配合，在解决当地的民间纠纷中起着不可替代的作用，有利于减轻法院的负担，保证司法资源的合理有效利用。 江苏南通市于2003年4月成立了社会矛盾纠纷大调解中心。全市所有的县（市、区）和乡镇，都建起了社会矛盾纠纷调解中心，形成了县、乡有中心，村有调委会，组有民调小组，十户有调解信息员的大调解网络。把人民调解注入了民间调解、行政调解、司法调解综合联动的丰富的内函。南通市调解组织的健全，调解机制的创新，有力地促进了农村社会矛盾的及时发现和化解。 2004年上半年南通市两法院的总收案数为30428件，比去年同期的33776件下降了9.92%。
从以上的历史回顾可以看到，中国从古到今一直有着民间调解与司法调解互相结合，互相协调，共同实现对纠纷化解和社会调整的传统，并且取得较好的社会治理效果。这种传统在今天社会大规模变迁和司法改革全面推进的背景下，仍有进一步的吸收，借鉴和创造性转化的必要。江苏南通市的社会矛盾大调解机制在规范、加强人民调解方面作了有益的偿试，夯实了人民调解这个社会稳定的“第一道防线”。
二、优化诉讼调解和人民调解的功能，实现优势功能互补
(一)诉讼调解和人民调解之同质性的功能优势
相对于审判而言，诉讼调解与人民调解具有以下共同的功能优势。
（1）来自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特点，能够相对迅速、低廉和简便地解决纠纷，使当事人以较低的代价获得较大的利益（人民调解不收费、诉讼调解免去上诉申诉执行成本），这体现了诉讼调解与人民调解效率方面的优势和价值取向。
（2）诉讼调解与人民调解更适合于特定社会关系、特定主体和特定纠纷的解决。例如，以其常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难;以通情达理的对话和非对抗的斡旋缓和了当事人之间的对立，有利于保持今后的长远关系;整体地考察事件背后的复杂长远的社会关系，而不是简单地将其分解为简单关系，仅就部分的是非曲直做出判断。
（3）诉讼调解和人民调解体现了当事人自主、自由处分的功能。在调解协议达成过程中，调解机构或调解人不能将自己认为正确的解决方案强加给当事人，当事人有同意或拒绝这种解决方案的权利。所以，从一定意义上说，诉讼调解和人民调解是当事人自主协商的延伸。
（4）诉讼调解和人民调解能弥补法律适用不能的不足，可以根据自主和自律原则选择适用的规范，如地方惯例、行业习惯和标准等解决纠纷，在“法律的阴影下”协商和妥协，并可能达致双赢的结果,体现了自认的效益最大化和自治的价值取向。
（二）诉讼调解和人民调解之特质性的功能优势
（1） 诉讼调解之功能优势
诉讼调解，是指在民事诉讼过程中，在人民法院审判人员主持下，双方当事人就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动和结案方式。它是一种由人民法院审判人员作为第三者介入当事人双方的民事、经济纠纷中，而后通过双方当事人的合意解决纠纷的方式。她具有如下功能优势：
①主持调解的法官具有专业的法律知识和法律职业道德。
②调解程序规范，诉讼法中一整套回避制度、举证制度等，调解法官都能熟练地运用到调解程序中去。
③当事人对诉讼调解的认同度高。在南京、苏州、扬州和徐州等地区的问卷调查中，我们发现，未经法官的任何提示或引导的情况下，有92.4%的当事人愿意在法院主持下进行调解。当事人对于调解达成的协议也多能自觉履行。
④诉讼调解更能促进当事人自觉履行义务。近三年来江苏省南通市两级法院调解结案的案件中当事人能够主动履行调解协议的占80%，其中，调解协议达成后当场履行的大约占30%；连云港市两级法院调解结案的案件中当事人申请强制执行的比率低于10%。
⑤法律赋予法院的司法审查职能贯穿于诉讼活动始终，包括立案、审理、执行等各个阶段。
⑥诉讼调解作为弥补判决功能局限的有效手段，得到了绝大部分法官的认同和青睐。他们以现行诉讼法之规定为依据，坚持诉讼调解制度。
⑦诉讼调解从客观上讲能彻底化解纠纷，有效减少当事人的讼累和司法成本。诉讼调解是在和平友好的氛围下，通过法官的教育疏导，促使双方当事人互谅互让，化干戈为玉帛，使争议不仅在法律上得以彻底解决，也在心理上得以真正消除。司法实践中，调解案件极少出现申诉、上访、缠访的现象。
⑧刑事调解对被告人、被害人和公共利益的平衡保护有其独特的价值。刑事调解由于有被害人和被告人的直接参与，并有对自己主张处分的权利，被害人更容易恢复物质和精神的损害，被告人通过向被害人直接认罪悔过，赔偿损失，获得谅解，不承担或者少承担刑事责任，有利于他尽快回归社会，对于社会而言，受到破坏的社会关系得到了被告人和被害人的共同修复。
⑨随着司法实践的不断丰富和法学理论的不断深化，行政诉讼案件引入或者部分引入调解机制，目前已逐渐成为行政法学理论界和行政审判实务部门的共识。我们不能忽视行政诉讼中隐晦调解的功能作用。
（2）人民调解的功能优势
　　人民调解，即人民调解委员会的调解，是在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性自治活动。她具有以下功能优势：
①有专门的组织形式和程序规定。
②与诉讼调解更多地要受到实体法和调解程序的限制相比，人民调解在调解形式和运用手段上更为灵活多样，人民调解的调解员主要运用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知识、“地方性知识”来解决纠纷。这些因人民调解员长期的共同生活，相互知根知底而获得的地方性知识使得调解人对于许多涉案事实免于求证，不证自明。
③人民调解员可以采用各种生活技巧和手段、通过各种途径调查事实真相。
④有相当一部分有“厌诉”心理和“惧诉”心理的当事人，发生纠纷时，往往更多地求助于人民调解；从现实的层面上，人民调解不仅有利于迅速化解矛盾，并且有利于减轻法院的诉累。
⑤有基层人民政府和基层人民法院作指导。
⑥人民调解不收取费用。
（三）诉讼调解和人民调解之弊端
（1） 诉讼调解的弊端
①现行民诉法中规定诉讼调解要遵循“查明事实，分清是非”的原则，混淆了判决与调解的界限，不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少,影响了诉讼调解的程序利益；
②调审结合的模式往往使同一审判人员兼作调解法官和裁判法官,法官为了提高办案效率,规避诉讼风险，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则,利用自己的特殊身份进行调解劝说，容易导致以压促调、以判促调、久调不决，当事人在此情况下，大多只能表示同意接受，因为他们明白即使表示不接受，由该审判员作出的判决的结果还是一样。从而损害了当事人的合法权益；
③由于调解法官对诉讼双方不了解，对调解的可行性、可靠性很难考证，有的案件当事人恶意串通，为逃避他人债务、损害社会公共利益和国家利益，而通过诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任，较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿；有的案件当事人为规避法律责任订立的不切实际的调解协议即使启动法院强制执行程序，也难以实现权利，从而导致对另一方当事人信赖利益的损害、司法资源的浪费及对当事人在调解中随意言行、不负责任倾向的助长等。
④刑事调解中自愿原则贯彻不到位。在刑事调解中被告人面临刑事责任的承担，因此其真实意愿的表达受到很大的顾忌，有时为了免受可能的刑事处罚，而违心接受不合理的调解内容；原告人则为了尽快得到经济上的赔偿，也会违心地放弃追究被告人的刑事责任。在调研中发现，有的刑事自诉案件，被告人根本不承认犯罪，不承认侵害了原告人，但最后也以达成赔偿对方损失的调解协议结案。刑事调解所用的审理期限偏长，影响刑事案件审理的审限，不少审判人员反映大部分案件调解结案比判决结案所付出的时间和精力更多，许多案件多次调解才能达成协议。如泰州市两级法院2003年度共调解结案自诉案件和附带民事诉讼案件204件，其中多次调解的占86%，审理周期有的甚至超过了100天。
（2）人民调解的弊端
①人民调解由于具有较大的随意性,可能被人操纵利用，调解员可能利用事实上的力量左右调解方案使调解的自愿难以保障，最终演成弱肉强食的格局；