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山东省人大常委会


省人大常委会公告第120号


　　《山东省突发事件应对条例》已于2012年5月31日经山东省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过,现予公布,自2012年9月1日起施行。


　 　山东省人民代表大会常务委员会


　　 二○一二年五月三十一日





山东省突发事件应对条例


2012年5月31日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过


第一章 总 则


第一条 为了规范突发事件应对活动，提高处置突发事件的效能，预防和减少突发事件的发生，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，根据《中华人民共和国突发事件应对法》等法律、行政法规,结合本省实际，制定本条例。


第二条 本省行政区域内突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、评估与考核等应对活动，适用本条例。


第三条 本条例所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。


自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，适用其规定。


突发事件的分级标准，按照国务院或者国务院有关部门的规定执行。


第四条 突发事件应对工作应当从加强和创新社会管理的需要出发，按照预防为主、预防与应急相结合的原则，实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。


第五条 县级以上人民政府应当编制本行政区域应急体系建设规划，科学安排应急重点建设项目，并将其纳入国民经济和社会发展规划，专项组织实施。


第六条 县级以上人民政府负责本行政区域内突发事件应对工作，其依法设立的突发事件应急指挥机构统一领导、综合协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府，开展突发事件应对工作；根据有关法律、法规和实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥相关类别突发事件应对工作。根据突发事件事态发展情况和处置需要，上级人民政府可以派出工作组，指导下级人民政府或者直接指挥开展突发事件应对工作。


上级所属驻当地单位应当按照属地管理的原则，在突发事件应急管理工作中服从当地人民政府的指挥和调度。


第七条　县级以上人民政府应当对所属有关部门和下级人民政府突发事件应急管理工作进行监督检查和评估考核；将突发事件防范和应对工作，纳入行政机关主要负责人和有关负责人年度绩效考核范围，建立突发事件应急管理工作相关指标体系，健全责任追究制度。


第八条 县级以上人民政府应急管理办事机构负责本级人民政府突发事件应急管理的日常工作，履行值守应急、信息汇总、综合协调、服务监督的职责。


县级以上人民政府有关部门应当在各自职责范围内做好相关类别突发事件应对工作，设立应急管理办事机构或者确定其内设机构具体负责本部门突发事件应急管理工作。


乡镇人民政府、街道办事处确定的相关机构和工作人员，负责突发事件应急管理工作。居民委员会、村民委员会应当协助人民政府做好突发事件应急管理工作。


有关企业事业单位、民办非企业单位应当依法加强专业应急队伍建设，配备专职或者兼职工作人员，做好有关突发事件的应对工作。


依照本条规定承担突发事件应急管理的机关或者机构以及直接涉及公共安全的企业事业单位，应当实行二十四小时值班制度。


第九条 县级以上人民政府及其有关部门应当加强突发事件应急管理区域合作，建立健全与其他相关同级人民政府及其有关部门、上级所属驻当地有关单位的应急联动机制，加强信息沟通和资源共享，提高突发事件应对能力。


第十条 县级以上人民政府应当建立科学有效的社会动员机制，发挥工会、共产主义青年团、妇女联合会、慈善机构、红十字会、应急志愿者协会等组织和公众在突发事件应对工作中的作用，增强全民的公共安全和社会责任意识，提高全社会避险、自救、互救等突发事件应对能力。


第十一条 县级以上人民政府应当建立突发事件信息公开制度，完善信息发布和新闻发言人制度，建立健全重大突发事件新闻报道快速反应机制和舆情收集、分析机制，加强对信息发布、新闻报道的组织协调和监督管理。


任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。


第十二条 县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。


第二章 预防与应急准备


第十三条 县级以上人民政府应当依法制定本级突发事件总体应急预案，并组织制定本级突发事件专项应急预案；有关部门应当依法制定本部门应急预案。


乡镇人民政府、街道办事处应当依法制定本区域突发事件应急预案。


居民委员会、村民委员会根据实际情况制定突发事件应急预案。


企业事业单位、民办非企业单位或者重大活动主办单位、公共场所和公共设施的经营、管理单位，应当依法制定本单位突发事件应急预案或者具体应急预案。


应急预案制定单位应当根据应急预案制定简易应急操作规程。


第十四条 下级人民政府的总体应急预案应当向上一级人民政府备案；有关部门的应急预案应当向本级人民政府和上一级主管部门备案；直接涉及公共安全的企业事业单位、民办非企业单位的应急预案应当向当地人民政府和上一级主管部门备案；居民委员会、村民委员会的应急预案应当向所在地街道办事处、乡镇人民政府备案。


县级以上人民政府及其有关部门、乡镇人民政府、街道办事处的应急预案，应当按照有关规定，及时向社会公布。


根据实际需要和情势变化，制定单位应当适时修订和完善应急预案。修订后的应急预案，应当重新备案。


第十五条 县级以上人民政府及其有关部门、乡镇人民政府、街道办事处应当制定应急演练规划，合理安排应急演练。县级以上人民政府应急管理办事机构应当建立应急演练指标评估体系，对有关部门和下级人民政府应急演练进行指导。


直接涉及公共安全的企业事业单位、民办非企业单位应当根据实际情况，每年至少开展一次应急演练。


突发事件多发、易发地区的居民委员会和村民委员会应当组织居民、村民开展有针对性的应急演练。


第十六条 县级以上人民政府应当整合资源，统一规划、布局应急所需的重点建设项目和基础设施，统筹安排应对突发事件必需的物资。


县级以上人民政府应当制定应急避难场所建设规划，将城镇各类广场、绿地、体育场、学校、公园、人防工程以及疏散基地等适宜场所，确定为应急避难场所，并公示具体位置。


应急避难场所应当设置统一、规范的标志、标识，储备必要的物资，提供必要的医疗条件，并根据处置突发公共卫生事件的需要，建立或者指定传染病人或者疑似传染病人的隔离治疗场所。


应急避难场所所有权人或者管理、使用单位，应当加强对应急避难场所的维护、管理，保证其正常使用。


第十七条 县级以上人民政府应当建立突发事件风险管理体系，健全风险识别、评估、控制等风险管理制度，对可能发生的突发事件进行综合性风险评估；建立危险源、危险区域的信息数据库，并对危险源、危险区域加强管理。


第十八条　所有单位应当建立健全安全管理制度，加强对安全防范措施的监督检查，定期开展风险评估，及时消除事故隐患。下列单位还应当建立安全巡检制度，配备报警装置和必要的应急救援设备、器材，在危险源、危险区域配备警示标志，保障运行安全：


（一）矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品、病原微生物等危险物品的生产、经营、储运、使用、处置单位；


（二）供水、排水、供电、供油、供气、供热、通信、有线电视网络等公共设施的经营、管理单位；


（三）公共交通工具、公共场所和人员密集场所的经营、管理单位；


（四）大中型水库、重要河段、林场、危险山体的管理单位。


第十九条　县级以上人民政府应当建立公共安全形势分析会议制度，在企业改制、征地拆迁、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等容易引发社会矛盾的重点领域，建立以合法性、合理性、可行性和安全性评估为主要内容的社会稳定风险评估机制，定期进行形势研判。


县（市、区）人民政府及其有关部门、乡镇人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会，应当建立矛盾纠纷排查调处制度，对可能引发社会安全事件的矛盾纠纷，确定责任单位和人员，综合运用各种调解手段，及时予以调处化解。


第二十条 县级以上人民政府及其有关部门、从事境外投资活动的有关单位，在确定境外投资项目前，应当在本地充分进行项目安全风险评估。


派出部门和单位应当将安全防护费用和物资供应计入项目成本，及时为派出人员购买境外人身意外保险和其他相关险种，提高抵御风险的能力。


第二十一条 县级以上人民政府及其有关部门、乡镇人民政府、街道办事处应当定期组织开展突发事件应对法律、法规和应急知识的宣传教育，普及应急预防、避险、自救、互救、减灾等知识。


工会、共产主义青年团、妇女联合会、红十字会等组织，应当结合各自工作特点，协助人民政府开展突发事件应对法律、法规和应急知识的宣传教育。


居民委员会、村民委员会、企业事业单位、民办非企业单位根据所在地人民政府或者其派出机关、机构的要求，结合自身实际，开展应急知识宣传教育。


学校应当将应急知识纳入教学内容，并根据学生的年龄和认知能力，采取多种形式开展应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。


新闻媒体、电信运营商应当无偿开展突发事件预防预警与应急、自救与互救知识的公益宣传，提高公众的防灾减灾意识和应急避险、自救与互救能力。


第二十二条 县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，将突发事件应急管理培训纳入公务员培训内容，针对不同对象确定教育内容、考核标准，定期开展培训，提高应对突发事件的决策和处置能力。


企业事业单位、民办非企业单位应当对本单位职工进行突发事件应对法律、法规和安全管理制度、安全操作规程以及应急知识等方面的培训，增强职工安全防范的意识和能力。


第二十三条 县级以上人民政府应当依托公安消防等专业队伍、专业机构，建立综合性应急救援队伍，并按照有关要求配备人员和装备、器材。


县级以上人民政府有关部门应当根据实际需要，依法建立专业应急救援队伍；依托社会力量建立专业应急救援队伍的，应当签订协议，明确双方的权利和义务。


提供交通、水利、通信、电力、供水、供热、供气、医疗、教育和其他公共服务的企业事业单位、民办非企业单位，应当建立以本单位职工为主体的应急救援队伍；高度危险行业企业应当按照国家有关规定，建立应急救援队伍，配备防护装备和器材。


县级以上人民政府应当采取措施，指导、扶持建立应急志愿者组织，鼓励其参与应急知识宣传教育、突发事件应急救援等活动。具体办法由省人民政府制定。


第二十四条 县级以上人民政府以及建立应急救援队伍的单位，应当加强对应急救援队伍专业和职业技能的培训，为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险和健康保险，配备足够的防护装备和器材，提高抢险救援和安全防护能力，减少应急救援人员的人身伤害风险。


第二十五条 县级以上人民政府及其有关部门突发事件应急管理工作经费和专项经费列入本级财政预算；各级财政的预备费应当优先保证应对突发事件的需要。经费的使用情况，应当接受财政、审计等部门的监督。


省人民政府应当采取扶持政策，鼓励和支持高等学校、科学技术研究开发机构等开展公共安全技术理论研究，开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。


第二十六条 本省按照统筹规划、分级负责、统一调配、资源共享的原则，建立省、设区的市、县（市、区）三级应急物资保障系统，完善重要应急物资的监管、生产、储备、更新、调拨和紧急配送体系，并根据不同区域突发事件的特点，分部门、分区域布局省级物资储备。


县级以上人民政府发展改革、经济和信息化、商务、民政等有关部门应当按照各自职责，定期组织提供应急物资储备目录，会同有关部门统筹规划建设应急物资储备库，并根据应对突发事件的需要，采取生产能力储备、原料产品库存储备、物流企业储备等方式，保障应急处置与救援所需物资的生产、供给。


负责相关类别突发事件应急管理的部门应当储备处置突发事件所需的专业应急物资。


鼓励和引导企业事业单位、民办非企业单位、居民委员会、村民委员会和家庭储备基本的应急自救物资和生活必需品。


第二十七条 县级以上人民政府及其有关部门应当建立应急捐赠机制，鼓励、引导社会各界根据实际需要，提供资金、物资捐赠或者技术支持。


捐赠资金、物资的使用情况应当依法予以公布，并接受人民政府有关部门、捐赠人和社会的监督。


第二十八条 县级以上人民政府应当按照统筹规划、周密衔接、标准规范、整合资源的原则，依托政府系统办公业务资源网络，充分整合利用现有专业系统资源，构建省、设区的市、县（市、区）应急平台体系，实现互联互通和信息共享，避免重复建设。


全省政府应急平台体系承担本省突发事件的监测监控、预测预警、信息报告、综合研判、辅助决策、指挥调度、异地会商、信息发布、事后评估等功能。


第三章 监测与预警


第二十九条 县级以上人民政府应当建立统一的突发事件信息收集与报送系统，组织下级人民政府、有关部门和专业监测机构以及居民委员会、村民委员会、新闻媒体等单位，收集、报送突发事件信息和相关社会动态。


突发事件报告内容应当包括时间、地点、单位名称、联系方式、信息来源和事件类别、伤亡、经济损失的初步评估、影响范围、发展态势以及处置情况等。


县级人民政府应当建立突发事件信息报告员制度，可以聘请记者、民警和其他相关基层组织工作人员担任报告员。


县级以上人民政府及其有关部门、乡镇人民政府、街道办事处应当逐级报告突发事件信息，必要时可以越级上报。


第三十条　报送突发事件信息应当遵守下列规定：


（一）及时、客观、真实和准确，不得迟报、谎报、瞒报、漏报；


（二）可能产生重大影响或者发生在重点区域、特殊时间的社会安全事件信息，立即报告；


（三）涉及国家秘密的，保守国家保密。


报送单位应当及时续报突发事件处置的进展情况，直至应急处置工作结束，并作终报。


第三十一条　县级以上人民政府及其有关部门应当根据各自职责，建立健全专业监测机构，完善应急监测预警体系。有关专业监测机构应当按照应急需要加强技术保障建设，确保监测数据信息完整可靠。


可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度，分为一级、二级、三级和四级，一级为最高级别，并分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示。


第三十二条　可以预警的突发事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上人民政府应当依法向社会公开发布相应级别的警报，决定并宣布相关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告；必要时，可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关的县级以上人民政府通报。


第三十三条 预警信息由县级以上人民政府或者授权的有关部门按照国家有关规定发布。发布的内容包括突发事件的类别、预警级别、可能影响范围、警示事项、应当采取的措施和发布机关等。


预警信息可以通过广播、电视、报刊、互联网、微博、手机短信、防空警报、电子显示屏、有线广播、宣传车、传单等方式发布。


公民、法人和其他组织接到预警信息后，应当配合当地人民政府及有关部门做好突发事件应对工作。


第三十四条 发布突发事件预警信息的人民政府或者其授权的有关部门应当根据事态的发展，按照有关规定适时调整预警级别或者及时更新预警信息内容，并重新发布。


有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布预警信息的县级以上人民政府或者其授权的有关部门应当立即宣布解除预警，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。


第四章 应急处置与救援


第三十五条 自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，县级以上人民政府应当按照下列规定指挥协调应急处置工作：


（一）一般突发事件，由发生地县（市、区）人民政府及其有关部门负责应急处置，必要时设区的市相关类别突发事件应急指挥机构指导处置；


（二）较大突发事件，由发生地设区的市人民政府及其有关部门负责应急处置，必要时省相关类别突发事件应急指挥机构指导处置；


（三）重大突发事件，由省人民政府负责应急处置，省相关类别突发事件应急指挥机构具体负责；


（四）特别重大突发事件，报请国务院应急处置或者根据国务院部署由省人民政府应急处置。


下一级人民政府不能有效控制突发事件事态或者不能消除其引发的严重社会危害的，应当及时报请上一级人民政府统一领导应急处置工作。


第三十六条 突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，除可以采取《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条、第五十条规定的应急处置措施外，还可以采取下列一项或者多项措施：


（一）为受到危害的人员提供应急避难场所和生活必需品，实施医疗救护、疾病预防控制、心理干预服务以及其他保障措施；


（二）根据应急处置的需要，调集救援力量和储备物资，向有关单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，指定救治单位和应急避难场所；


（三）指令有关企业组织生产、供应生活必需品和应急救援物资；


（四）协调交通运输经营、管理单位优先运送受到突发事件危害的人员以及处置突发事件所需的救援人员和物资；


（五）报请上级人民政府或者要求下级人民政府为应急处置提供人力、物力、财力或者技术支援。


公民、法人和其他组织应当服从人民政府的决定、命令、指挥和安排，积极配合实施应急处置措施。


第三十七条 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。


第三十八条 省人民政府应当建立和完善全省应急交通运输综合协调机制。


处置突发事件期间，配备由省人民政府制发的统一应急标志的应急处置交通工具可以优先通行，并免交车辆通行费；突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，发放机构应当及时收回应急标志。


第三十九条 各级突发事件应急指挥机构、相关类别应急指挥机构应当建立健全专家咨询制度，根据需要成立突发事件应急管理专家组，为突发事件处置工作提供分析评估、决策咨询和建议，必要时可以吸收其参与处置工作。


第四十条 通信管理部门应当组织、监督电信运营商保障应急处置通信系统畅通；广播电视、新闻出版、网络管理部门应当组织、协调新闻媒体，为应急处置提供信息播报，并依法实施监管。


第四十一条　县级以上人民政府依法实施应急征用时，应当事先向被征用的单位或者个人签发《应急处置征用通知书》，并登记造册。《应急处置征用通知书》应当包括征用单位名称、地址、联系方式、执行人员姓名、征用用途、征用时间以及征用财产的名称、数量、型号等内容。情况特别紧急时，可以依法先行征用，事后补办手续。


被征用的财产使用完毕，实施征用的人民政府应当及时返还被征用人；财产被征用或者征用后毁损的，应当依法给予补偿。


单位、个人主动提供财产应对突发事件的，使用单位应当进行登记造册，突发事件应对完毕，及时返还；发挥作用并且毁损的，参照前款规定给予补偿。


第四十二条　处置突发事件，需要政府采购的，县级以上人民政府及其财政部门应当简化财政资金的审批和划拨程序，保障应急处置所需资金。


第五章 事后恢复与重建


第四十三条 突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当及时宣布应急处置结束，停止执行应急处置措施，同时采取或者继续实施必要措施，防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。


第四十四条　突发事件应急处置工作结束后，受突发事件影响地区的人民政府应当组织力量恢复社会秩序，尽快修复被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供油、供气、供热、广播、电视等公共设施，及时组织救灾物资和生活必需品的调拨，保障居民基本生活，尽快恢复生产、生活、学习、工作秩序。


公安机关应当根据实际情况加强治安管理工作，预防和制止各种违法犯罪活动，维护社会治安秩序稳定。


第四十五条　受突发事件影响地区的人民政府因应对突发事件采取措施造成公民、法人和其他组织财产损失的，应当按照国家规定和公平合理原则给予补偿。


第四十六条　受突发事件影响地区的人民政府应当制定恢复重建规划和善后工作计划，按照政府主导、社会参与和市场运作相结合的原则，做好恢复重建工作。


第四十七条　受突发事件影响地区的上级人民政府应当按照国家有关规定，制定扶持受突发事件影响地区或者行业的政策，依法给予费税减免、贷款贴息、财政转移支付等扶持以及物资、人力、技术支持，并动员社会力量开展慈善捐赠活动。


第四十八条 受突发事件影响地区的县级以上人民政府及其有关部门应当会同保险监督管理机构，督促保险公司做好突发事件保险理赔工作。


第四十九条 公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其工资待遇和福利不变；没有工作单位的，突发事件发生地的县（市、区）人民政府应当给予适当补贴。


县级以上人民政府应当按照国家有关规定，对在突发事件应对工作中表现突出、成绩显著的单位和个人，给予表彰或者奖励。


县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。


第五十条　突发事件发生地区和受影响地区的县级以上人民政府应当按照有关规定，组织对突发事件起因、性质、过程和后果进行调查评估，对预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等情况进行责任溯查，形成突发事件处置报告，并报上一级人民政府。


第六章 法律责任


第五十一条 对违反本条例的行为，《中华人民共和国突发事件应对法》以及其他有关法律、法规已有处理规定的，适用其规定。


第五十二条 行政机关及其工作人员违反本条例，不履行或者不当履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：


（一）未执行二十四小时值班制度的；


（二）未制定应急预案或者未进行备案的；


（三）未确定应急避难场所或者未向社会公布的；


（四）未对危险源、危险区域进行调查登记、动态管理和定期检查、监控的；


（五）未建立应急救援队伍或者未组织开展应急宣传培训、应急演练的；


（六）未按照规定报告突发事件信息的；


（七）未及时调整预警级别、发布或者更新预警信息，或者未按照规定解除警报的；


（八）未及时进行先期处置或者处置不当的；


（九）未按照法定程序进行应急征用的；


（十）应当给予处分的其他情形。


第七章 附则


第五十三条　其他省、自治区、直辖市发生突发事件时，根据国务院要求或者实际需要，由省人民政府统一部署，组织参与应急处置与救援、灾后恢复与重建工作。国务院及其组成部门直接指令本省人民政府有关部门参与突发事件应对工作的，接收指令的部门应当及时报告省人民政府。


第五十四条 本条例自2012年9月1日起施行。


试述涉外民事案件管辖权的冲突及其解决
黄松有

一、涉外民事案件管辖权冲突
　　涉外民事案件的涉外因素决定这类案件一定会与两个或两个以上国家相联系。与之相联系的这些国家对于某一个涉外民事案件可能都主张行使管辖权，因而造成争相管辖的局面，这种管辖权冲突被称为积极冲突；也可能会出现另一种情况，即与之相联系的国家对于某一个涉外民事案件都不主张行使管辖权，造成投诉无门的局面，使得当事人的合法权益得不到法律保护。这种管辖权冲突被称为消极冲突。不过，消极冲突的现象比较少见。解决管辖权消极冲突的途径是通过国内立法，赋予法院一定的自由裁量权，法院可以在方便当事人的情况下，例外地受理一些任何别的国家都不予受理的案件。在实践中大量出现的是积极冲突。造成管辖权积极冲突的原因有：
　　1?国家依主权原则认为，行使司法管辖权是维护国家主权原则的表现，因而争相管辖。
　　2?属人管辖与属地管辖的冲突。在某一个涉外民事案件中，一些国家以当事人是本国公民，从保护本国公民利益出发主张管辖；而另一些国家以被告在该国有住所、居所，诉讼标的物在该国境内或法律行为发生在其境内为理由主张管辖。假如在一个案件中，当事人国籍、住所，及临时所在地不在一个国家境内，就会出现上述三个国家都主张管辖的局面。特别是英美国家在管辖权的确立上赋予法官很大的权力，英国主张“有效控制”原则。英国国际私法专家戴西(Dicey)说，“任何一个国家的法院，对于任何案件，只要够作出一个有效的判决，英国法律应承认它有管辖权，如果不能作出有效判决，英国法律就不承认它有权管辖。”这就是说，英国法院作出的判决，只要能够有效地执行，英国法院就有管辖权，而不管其被告是否在英国境内。在美国，为了扩大自己的管辖权，法律规定适用“最低限度联系”原则，认为涉外民事案件中只要有任何联系因素与美国有关，就是与美国有最低限度的联系，美国法院就有管辖权。例如，在外国设有子公司的美国公司，如其子公司在国外的行为违反了美国法律规定，即使该行为依行为地外国法是有效的话，美国法院也可以对该公司行使管辖权，其理由是该公司的子公司的行为违反了美国法律，其效果及于美国。美国各州制定了“长臂法律”(Long－armStatutes），依据这种法律实行“长臂管辖”（Long－armJurisdiction），该管辖原则常常受到有关国家的反对。总之，各国都主张依自己的法律规定来行使管辖权，是造成管辖权积极冲突的主要原因。
　　3?择地行诉是造成管辖权积极冲突的另一个重要原因。所谓择地行诉是指当事人，特别是原告在有管辖权的几个法院中选择一个对自己最有利的法院起诉。造成择地行诉的原因是：(1)对商事、侵权等案件，各国立法都规定了平行管辖原则，并允许当事人从中选择其一；(2)由于有关国家实体法的不同，案件在不同国家法院审理就会得出不同的判决，原告为了使对自己最有利的法律适用于该案件，往往通过选择管辖法院的途径来实现。在海事案件中，原告一般采用扣押对方当事人船舶的方式来选择扣押地法院行使管辖权。例如，我国广州远洋运输公司的“广水”轮在土耳其领海与西班牙的一艘小散装货轮发生碰撞，使我方遭受损失达320万美元，若在当地法院起诉，必须适用该国参加的1957年《船东责任限制公约》，我方最多只能得到20万美元的赔偿，对我方十分不利；后来我方选择在荷兰鹿特丹港扣押对方船舶并在该国法院起诉，该国实行船价制的赔偿原则，由于对方船价高达600万美元，判决结果使我方得到了约430万美元的赔偿费。原告择地行诉所选择管辖法院，可能会受到被告反对，因而提出管辖权的抗辩；也可能会受到其他有关国家的反对，因此造成争相管辖的冲突。
　　4?“一事两诉”在涉外民事诉讼中经常发生，有的当事人就一个纠纷分别先后在几个有关国家法院提起诉讼；也有的同一个案件的几个原告分别在不同的国家法院提起诉讼；还有一种情况，当事人双方就同一事实分别为原告在不同的国家法院起诉。上述情况，都会造成一事两诉。一些国家的法律也承认和采用一事两诉。如印度、巴基斯坦、缅甸民事诉讼法都规定：“诉讼正在一个外国进行的事实，并不妨碍本国法院受理基于同一诉讼原因而提起的案件。”
　　5?平行管辖与专属管辖的冲突。对于某一个涉外民事案件，有的国家主张平行管辖，认为凡与之有联系的国家都可以行使管辖权；而有的国家则认为该案件属于其专属管辖，不承认任何别的国家对该案的管辖权。
　　管辖权积极冲突的结果，一是会造成一事两诉，有关法院作出不同的判决，使得当事人合法权益得不到解决；二是受案法院作出的判决，得不到有关国家的承认和执行，往往会使判决落空，同样会使当事人的合法权益得不到法律保护；三是影响了国家之间正常交往关系。因此，解决涉外民事案件管辖权的积极冲突不仅关系诉讼程序问题，而且关系到判决的承认和执行问题。这是国际私法调整涉外民事法律关系的主要任务之一，也是涉外民事诉讼的首要问题。
二、解决管辖权积极冲突的一般原则
　　解决管辖权积极冲突的重要途径之一就是各国在国内立法和司法实践中，对可能出现的管辖权积极冲突进行适当的自我限制。在主权原则下，应本着公平、合理、有利于促进国际交流和保护双方当事人合法权益的原则，不可任意扩大和滥用管辖权。具体来说，应遵守下列原则：
　　1?尊重他国主权原则。审判权是国家主权的表现形式之一。因此，尊重他国主权就意味着尊重他国的审判权。特别是当某国主张对某涉外民事案件行使专属管辖权时，其他国应给予尊重。换句话说，任何国家法院都不应受理他国有专属管辖权的案件。
　　2?承认当事人协议选择管辖法院的原则。各国国内立法及有关的国际条约都在一定条件下，允许当事人协议选择管辖法院，这是解决涉外民事案件管辖权冲突的较好方式。承认当事人协议选择管辖法院，就意味着排斥了与案件有关的其他国家法院的管辖权，从而解决了管辖权的积极冲突。承认协议管辖权也便于保护当事人合法权益。因为当事人可以根据案件所涉及的各方面情况选择他们认为最合法、最方便的法院来审理案件，该法院作出的判决当事人也能自动执行。
　　3?采用一事不再理原则。如果某一案件的同一要求已由某国法院受理，或者已作出有效的判决，另一国法院就不应该对该案件的同一要求再予受理，这是国际上公认的一条原则。
　　4?承认外国法院正在进行诉讼的法律效力。即在一事两诉的情况下，后受案国应承认先受案国的管辖权，终止当事人在本国的诉讼。从而解决了内外国法院管辖权冲突。英国在处理“一事两诉”时，如果同一原告分别在英国和其他国家起诉，英国往往终止本国诉讼或命令原告终止外国诉讼，或者要求原告在内外国诉讼中选择其中一个。美国法院在一事两诉情况下一般也终止本国诉讼，如果两诉是在州法院与联邦法院同时进行的，联邦法院一般放弃管辖权。有些大陆法系国家，如瑞士、德国、奥地利等，如外国法院的判决能在内国得到承认与执行，则一般解除本国诉讼。南斯拉夫法律冲突法第八十条规定，在一事两诉情况下，“根据当事人的请求，在下列情况下，南斯拉夫法院应终止诉讼：〈一〉有关该案的诉讼首先在外国法院提起；〈二〉南斯拉夫法院对争议无作出判决的专属管辖权；〈三〉有互惠关系”。
　　5?采用非方便法院原则。所谓非方便法院原则，是指对某一涉外民事案件具有管辖权的法院，由于其本身就审理这一案件是严重不方便的，因而拒绝行使管辖权，使被告在另一个更为方便的法院进行诉讼。非方便法院原则是19世纪末叶为保护被告人免受过分的属人管辖的基础上发展起来的。现在美国绝大部分州的立法已承认了这一原则，联邦法院于1947年也承认了这一原则。在实践中，只要在外国诉讼比在美国诉讼更为方便，法院便会停止在美国诉讼。美国在司法实践中对这一原则适用时，往往要求存在一个对被告更为方便的法院，而是否更为方便又取决于本国法院的判断。
　　值得指出的是，法院在决定是否采用这一原则时，既要考虑诉讼当事人的私人利益，又要考虑法院地的公共利益，还要考虑取证的难易，判决的执行等因素。
　　6?有利于判决的执行。判决只有经过执行，当事人判决中得到的权益才能实现。在涉外民事诉讼中，受案法院作出的判决，首先由当事人自动执行；其次，如果一方当事人不能自动执行、有关法院依另一方当事人的申请，可以强制执行。强制执行如果发生在法院国家，则比较容易；如果法院作出判决需要在外国强制执行，就必须与该外国订有司法协助条约，或者与该外国有外交上的互惠，否则就不可能在外国强制执行。因此，法院在确定行使管辖权时，应充分考虑到判决将有可能在外国执行的情况。
三、解决管辖权冲突的国际立法
　　涉外民事案件管辖权的积极冲突，有时会直接影响到国家关系。有关国家为了消除和解决这种冲突，往往通过签订或参加国际条约的办法，来规定各缔约国行使管辖权的原则及根据。有关管辖的国际条约，既有多边的，又有双边的；既有比较全面的专门规定管辖权的国际条约，又有在专门性的国际条约中就某一类案件管辖权规定的条款。迄今为止，专门规定涉外民事案件管辖权的国际条约主要有：11928年《布斯塔曼特法典》的第四卷第一、二章，21968年欧洲经济共同体《关于民商事件管辖权及判决执行公约》，31952年《关于船舶碰撞中民事管辖权若干规则的公约》，41958年海牙《国际有体动产买卖协议管辖权公约》，51965年海牙《协议选择法院公约》等。在专门性的条约中列有管辖权条款的有：(1)1902年海牙《离婚及分居法律冲突与管辖冲突公约》，(2)1965年海牙《收养管辖权、法律适用和判决承认公约》，(3)1977年里约热内卢《统一船舶碰撞中有关民事管辖权、法律选择、判决的承认和执行方面若干规则的公约》，(4)1969年布鲁塞尔《国际油污损害民事责任公约》，(5)1980年《联合国国际货物多式联运公约》，(6)1978年《联合国海上货物运输公约》(汉堡规则)等。
　　上述这些国际条约对解决管辖权冲突起到了积极的作用。国际条约在一定范围内统一了有关国家行使国际民事管辖的依据，因而在一定程度上消除了管辖权冲突。如，1968年欧洲经济共同体《关于民商事件管辖权及判决执行公约》对合同案件的管辖权规定，应由被告住所的缔约国法院或债务履行地的缔约国法院行使管辖权，如果二者不在一个缔约国境内，则由先受理案件的缔约国法院行使管辖权，另一缔约国法院必须放弃管辖权。这样就有效地消除了管辖权冲突。
　　国际条约在解决管辖权冲突方面也有一定的局限性，不可过分夸大它的作用。首先，大多数有关国际民事管辖权的国际条约仅涉及个别领域，比较全面规定缔约国涉外民事管辖权的国际公约并不多见。迄今为止，比较全面规定涉外民事管辖权的只有1928年的《布斯塔曼特法典》。然而，该法典的成员国仅仅限于拉丁美洲部分国家。其次，国际条约是国家间相互斗争和妥协的产物，其规定有很大的灵活性。有时在条约中对某一类涉外民事案件同时规定多个连结点的管辖依据，而对每一个连结点管辖依据效力的大小、强弱、先后顺序又不加区分，当这些连结点分布于不同的缔约国时，管辖权冲突仍会发生。再次，条约对非缔约国没有约束力，因此，它只能在一定区域范围内解决国际民事管辖权的冲突。
　　新中国成立以来，我国陆续与其他国家缔结了一系列包括国际民事管辖权条款的双边条约。我国除了与外国签订的双边条约外，同时也签订或参加了一些载有国际民事管辖权条款的国际公约。如，我国参加的《国际油污损害民事责任公约》、《国际铁路货物联运协定》、《统一国际航空运输某些规则的公约》、《船舶碰撞中民事管辖权方面某些规定的国际公约》、《维也纳外交关系公约》、《维也纳领事关系公约》等等。我国还没有参加有关国际民事管辖权的专门性的国际公约。如1958年海牙《国际有体动产买卖协议管辖权公约》、1965年海牙《协议选择法院公约》等。
　　我国法院在审判实践中，应当按照我国签订或参加的国际公约以及《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定确定涉外民事案件的管辖权，如遇有无法可依的情况，可以适当参照国际上通行的惯例或世界大多数国家采用的实际做法来确定国际民事管辖权。
　　(作者单位：最高人民法院)