对基层检察院开展检察举报工作的现状分析与对策思考/于军忠
作者:法律资料网 时间:2024-07-08 03:07:24 浏览:8509
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举报权是我国公民的一项基本权利，加强完善检察机关举报制度，对充分保障公民举报权利具有重要意义。举报是检察机关查处职务犯罪案件的主要来源，同时举报也是检察机关依靠群众同职务犯罪作斗争的重要形式，据统计，2008年至2010年，全省检察机关受理查办的职务犯罪案件线索，其中有68%来自群众举报。我院2007年至2010年受理各类线索50余件，查办的案件线索有77%以上来自群众举报。然而，近年来随着社会的快速发展和急剧转型，基层检察院在实践中出现了不少新情况、新问题，对基层检察举报制度的发展提出了挑战，在此加以归纳评析，并提出改革检察举报制度的对策。
一、基层检察举报中存在的缺陷与问题
（一）举报奖励制度不完善。近年来，随着我国各项法律制度的不断健全与完善，有关检察机关举报工作方面的制度规定也是相继出台，有力地推动了检察举报工作的全面开展。但是不可否认，目前在基层检察举报中仍然存在奖励范围狭窄、执行奖励较少、奖励数额较低、奖励时间拖得过长等缺陷和不足，影响了群众参与举报的积极性，造成举报奖励难以真正发挥其应有的激励作用。近年来，各级检察机关根据群众举报而查证属实的职务犯罪案件并不少，但受奖励的案件却屈指可数，从我院实行举报奖励制度以来，实行举报奖励的只有3件，究其原因主要是对举报奖励的认识不到位，举报奖励经费得不到保障，因为办公经费紧张没有设立专门的举报奖励基金。同时，因为修改后的《人民检察院举报工作规定》第57条将奖励的范围规定为举报线索经查证属实，被举报人构成犯罪，但未将在案件查处过程中提供线索的有功人员纳入在奖励范围内。同时举报人对被举报人是否构成犯罪的条件不了解。这种情况下，有些举报人认为举报也不一定得到奖励，多一事不如少一事，从而不愿举报或者放弃举报，造成举报工作相对滞后或长时间徘徊不前。
（二）检察举报认识不到位。长期以来，基层群众对举报工作认识有偏差，在腐败问题上的存在消极淡漠倾向，重视和应对不够。改革开放以来，尽管全社会都深刻认识到腐败现象对党和国家带来的危害越来越大，但是基层群众对腐败现象的注意力仍有所下降，表现出一些不正确的认识：一是民主监督意识淡化，认为反腐败是政府的事，与己无关，对腐败现象视而不见，听而不闻，更谈不上坚决斗争。二是好人主义盛行，不敢监督，有些基层群众没有把民主监督当作义不容辞的责任，抱着“事不关己，明哲保身”的思想倾向，怕举报引来麻烦，怕监督引火烧身。从我院这几年受理线索的数量来看，连年呈下降趋势，这与群众对腐败的淡漠倾向有密切的关系。正如前不久，中国青年报社会调查中心对3259人实施的在线调查显示：面对腐败行为，40.1%的人认为自己有举报义务，30.8%的人认为自己没有举报义务，其余29.1%的人表示“不确定”， 该调查也从另一方面反映了这一问题。
（三）举报人权利保护不力。目前我国对举报人权利相关保障条款仅散见于《刑法》、《刑事诉讼法》以及相关部门的一些规定，但是这些规定过于抽象，缺乏具体的可操作性，实践中并没有发挥保护举报人的功能。《刑法》第254条虽然规定了报复陷害罪，但该罪的主体仅限定为“国家机关工作人员”，而因举报国有企业事业单位的腐败者而遭受打击报复的；举报人的近亲属遭受打击报复的；则得不到《刑法》的庇护。而在现实生活中打击报复手段则多是利用职权，将举报人开除、撤职、调离等，对这些行为无法追究，在一定程度上打击和影响了基层群众的参与举报活动的积极性。
（四）基层匿名举报多，署名举报少。在检察举报工作中一个突出表现是匿名举报，这主要是举报人出于对自身安全的考虑而采取的方式。大多数的举报人，相对于被举报人而言，都是处于弱势的地位，他们的人身、财产、工作以及家庭，都可能受制于被举报人，举报会给他们的生活带来很多难以预料的影响。虽然检察机关的有关规定对举报保密制度作了详细的规定，但是因为实名举报被打击报复的案件还是时有所闻，因此，我们发现，很多举报人为了保证自己的安全，采取了匿名举报。匿名举报是举报时不署真实姓名，而使用化名、或者署上“几名群众”、“某某村民” “部分职工”等。从基层检察机关角度看，举报不署名，会影响检察机关与举报人的联系沟通和信息反馈，不但浪费基层检察院有限的人力、物力和时间，而且也会导致案件线索进度慢，线索成案率低，并造成线索存查、积压率升高，影响查处工作。从我院2007年以来的举报来看，匿名举报能占我院举报总数的85%以上，这对我们有效的处理案件线索，打击犯罪造成很大的影响，使得有些案件线索无法办理初查，只能存查留档。
（五）基层举报宣传不到位。多年来，因为各方面的原因制约，基层检察机关举报宣传创新不够，形式老套、单一。利用每年全国检察机关的举报宣传周活动进行举报宣传，是检察机关开展举报宣传工作的主要内容。但由于基层检察院内设机构不健全，编制偏少，经费不足、人少事多等问题，举报宣传仅限于电视讲话、街头宣传、法制讲座等传统形式，宣传内容较为机械、缺乏创新。宣传的覆盖面较窄，缺少辐射性和影响力，未能充分调动广大人民群众的举报积极性。从我院的实际情况来看，我们也是存在宣传次数少，覆盖面窄，深入农村少，深入社区少，深入基层少的问题，从而也在一定程度上影响了举报工作的全面开展。
二、加强和改进基层检察举报工作的对策与途径
（一）要从群众的举报入手，切实提高发现问题的能力。做好法律监督工作，举报离不开群众的大力支持。首先基层检察法律监督工作的根本出路就在于检群结合、依靠群众。群众的举报，是社会问题的“风向标”。基层检察监督难，依靠群众就不难。在近年来查处的贪污贿赂犯罪案件中，7０％以上都是群众举报的，从这个意义上讲，检察机关法律监督的能力首先就体现在发动和依靠群众的能力上。其次各级检察机关一定要健全鼓励群众实名举报的制度，建立与有关部门的信息交流机制，不断拓宽案件线索来源渠道。对于群众举报和反映的贪污腐败、司法不公等方面的线索，一定要高度重视，用心去查，并建立督察、反馈机制，以此推动法律监督工作深入开展。
（二）加强落实新修订的《人民检察院举报工作规定》中有关强化线索管理的规定。举报中心接到案件线索，应逐件登记，坚持用“统一审查、统一分流、统一协调”的标准，将案件线索分类管理、重点评估，并按案件性质及时分流。侦查部门应严格按照《人民检察院举报工作规定》的要求，在受理举报件一个月内向举报中心回复处理情况，三个月内回复查办情况，以便举报中心对举报案件线索的处理情况及时了解、掌握，并及时反馈举报人，使人民群众能真正看到举报的效果。举报中心对本院管辖存查线索应每半年或一年内进行一次清理，对存查举报线索进行评估，对确无查处价值的，按照有关规定处理，对有成案可能的，且具备初查条件的，举报中心应督促侦查部门及时进行初查。对重复举报的案件线索，举报中心应对转办部门进行督办，并及时将线索处理情况向重复举报人回复。对非本院管辖的线索应转有管辖权的单位办理。
（三）健全和完善对举报人的保护制度。一是加强立法，为举报者提供全方位的法律保障。建议尽快出台《举报法》，明确和规范保护举报人的专门机关、经费保障、保护对象、保护措施和保护范围等，特别是要将保护的对象扩大到举报人本人及其家属；不但要突出对举报人人身安全的保障，而且要扩大到财产及其他合法权益；对因举报而不适宜在原单位工作或原地区生活的举报人，法律明确规定有关国家机关或部门应帮助其调整、安置到相应的单位或地区，使举报人在举报后能享受正常的生活。二是严格保密制度。检察人员要严格遵守检察人员纪律，遵守保密承诺，切实为举报人保守秘密，严禁将举报人的任何信息透露给被举报人。发放奖励金可采取秘密的方法，以切实保护举报人的其他权利。三是严厉打击惩处报复行为。对一些国家工作人员滥用手中权利，对举报人进行报复陷害的，经调查情况属实构成犯罪的，应当依法立案侦查，追究其刑事责任；不构成犯罪的，也应以《检察建议书》的形式建议主管部门对打击报复者给予相应的党纪、政纪处分；如给举报人造成物质上、精神上损害的，要依据相关标准，由报复人给予一定的赔偿和处罚，让报复者在经济上、刑事上、行政上都受到严厉的处罚，使人民群众增强举报的安全感。
（四）强化举报宣传力度。继续深入开展举报宣传周活动以及电视讲话、法制讲座等传统形式的举报宣传，充分发挥检察职能，不断探索举报宣传的新途径、新方法，不定期地开展形式多样的举报宣传活动。一是采取到有关单位上法制课的形式，讲清职务犯罪的构成要件，讲解证据方面的知识，讲怎样写举报信，使举报人懂得如何写好举报信。二是开展“举报职务犯罪进社区进乡村”活动。充分利用社区乡村与广大群众联系密切的优势，在主要社区乡村增设举报箱，每周开箱一次，对所反映的问题予以建档登记，及时处理。三是在重点乡镇可以举办法制大集的形式开展检察宣传，让群众举报可以在家门口实现。
（五）进一步规范办访行为。增强服务意识和大局观念，坚持文明接待，做到控告、申诉一样热情，生人、熟人一样和气，干部、群众一样尊重，初访、重访一样耐心，及时处理群众的来信来访，在人民群众中树立良好的检察形象。对不属检察机关管辖的，要向举报人解释清楚，并妥善引导其到相关部门处理。坚决落实“首办责任制”，健全各项管理制度，包括举报件统管制、查办案件年审制、转办案件跟踪检查制等。
（六）积极实施检务公开。基层检察院应大力建设检务公开大厅，建立阳光检务网，打造阳光检务工作新平台， 使“阳光检务”工作看得见、摸得着，落到实处。使人民群众和社会各界有了一个能深入了解检察机关工作情况的窗口，有了一个能与检察机关良好沟通的平台，检察机关也将通过“检务公开大厅”“阳光检务网”更好、更直接地实践立检为公、执法为民的宗旨。
全国人民代表大会常务委员会关于1958年直辖市和县以下各级人民代表大会代表选举时间的决定
全国人民代表大会常务委员会
全国人民代表大会常务委员会关于1958年直辖市和县以下各级人民代表大会代表选举时间的决定
（1957年11月29日全国人民代表大会常务委员会第八十六次会议通过）
1957年11月29日全国人民代表大会常务委员会第八十六次会议根据国务院周恩来总理关于1958年直辖市和县以下各级人民代表大会代表选举时间问题的建议，决定：1958年县、市、市辖区、乡、民族乡、镇人民代表大会代表的选举，必须在1958年5月31日以前完成；直辖市人民代表大会代表的选举，必须在1958年6月15日以前完成。
海南省财政厅、海南省林业局关于印发《海南省财政森林生态效益补偿基金管理办法》的通知
海南省财政厅 海南省林业局
海南省财政厅海南省林业局关于印发《海南省财政森林生态效益补偿基金管理办法》的通知
琼财农[2007]812号
各市（县）财政局、林业局，各重点公益林管护经营单位：
为规范和加强森林生态效益补偿基金管理，提高资金使用效益，根据《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农[2007]7号）和《海南省省级森林生态效益补偿实施方案》，我们对《海南省森林生态效益补偿基金管理办法》（琼财农[2006]942号）进行了修订，制定了《海南省财政森林生态效益补偿基金管理办法》，现印发给你们，请遵照执行。
二○○七年六月二十二日
海南省财政森林生态效益补偿基金管理办法
第一条 为保护公益林资源，维护生态安全，中央及省财政安排专项资金建立中央及省财政森林生态效益补偿基金（以下简称“补偿基金”），为规范和加强补偿基金的管理，提高资金使用效益，根据《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农[2007]7号）和《海南省省级森林生态效益补偿实施方案》，结合我省实际，制定本办法。
第二条 补偿基金是指中央财政及省级财政安排的对重点公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予一定补助的专项资金。
第三条 补偿基金的补助范围为已区划界定的纳入中央及省森林生态效益补偿范围的重点公益林中的有林地，以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地及灌丛地。
第四条 补偿基金平均标准为每年每亩5元，其中4.75元用于公益林管护等开支；0.25元由省财政部门会同省林业部门用于组织开展重点公益林管护情况的检查验收、宣传培训、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防、森林资源监测及设备购置、森林案件预防与查处以及维护林区道路等开支。
公益林管护等开支（每年每亩4.75元）用于：重点公益林专职管护人员的劳务费；森林防火，林业有害生物防治，补植、抚育森林资源监测及设备购置，建立森林资源档案及其他相关支出。除林农个人经营管理的公益林外，其余权属的公益林管护等开支按以下标准执行：劳务费按不低于3.5元/亩.年标准安排；0.25元/亩.年用于重点公益林日常管理费支出，包括管护必须的宣传培训、检查验收、购买劳保用品等相关支出；其余部分用于森林防火，林业有害生物防治，补植、抚育，森林资源监测及设备购置、森林案件预防与查处以及维护林区道路等并实行项目管理。
第五条 公益林管护等开支实行报帐审核管理，对不同权属的重点公益林，分别采取以下补助方式：
（一）省属及市县国有林（农）场、自然保护区及其他单位经营管理的重点公益林。劳务费由经营管理单位根据专职护林员、技术人员和管理人员等专职管护人员承担的任务量和监管责任编制补助表，年初经同级林业和财政主管部门审核后按进度拨付，经营管理单位发放资金；森林防火，林业有害生物防治，补植、抚育部分由经营管理单位提出项目使用计划，经同级林业和财政主管部门审核后将补助费拨付经营管理单位据实使用。其中属于林农个人所有或经营的重点公益林，由经营管理单位将每年每亩4.75元的管护等开支全部拨给林农，并监督指导林农承担管护责任。
（二）市县林业局及村集体经营管理的国有重点公益林。劳务费由市县林业局根据区划内的专职护林员、技术人员、管理人员等专职管护人员承担的任务量和监管责任编制补助表，年初经市县财政局审核后按进度拨付市县林业局，市县林业局据实发放资金；森林防火，林业有害生物防治，补植、抚育部分由市县林业局提出项目使用计划，报市县财政局审核后将补助费拨付市县林业局据实使用。
（三）林农个人所有或经营的重点公益林。每年每亩4.75元全部拨给林农个人，并由林农个人承担重点公益林森林防火、林业有害生物防治、补植、抚育等责任。市县林业局根据林农个人承担任务量和监管责任编制补助表，年初经市县财政局审核后按进度拨付市县林业局，由市县林业局在金融机构建卡建折发放或者直接拨付给林农个人。市县林业局负责监督指导林农营造、抚育、保护和管理公益林。
（四）根据生态公益林总体规划，确需划定为重点公益林，但其林权所有单位和个人不愿意签订现场界定书和管护合同或者个人确实无力管护的，可由市县林业局负责聘请专职管护人员进行管护。
第六条 公益林管护支出中的劳务费实行定员定岗定额管理。林业、财政部门应严格核定获得劳务费的人员数和补助标准，人员安排不得搞平均分配。专职管护人员定员定额定岗应遵循以下原则：专职护林员公益林管护面积原则上不超过5000亩/人，劳务费标准不低于600元/人.月；技术人员每个基层林业工作站安排一名；管理人员根据乡镇公益林管护面积确定：管护面积小于2万亩的安排1名，管护面积2-4万亩的安排2名，管护面积4—8万亩以上的安排3名，管护面积8万亩以上的按实际需要参照上述比例安排。林业部门会同同级财政部门根据上述原则共同确定专职护林员、技术人员及管理人员的具体比例和补助标准并报省林业局和省财政厅备案，个别因实际情况不符合上述原则的需进行说明。省属及市县国有林（农）场、自然保护区及其他单位中的财政全额供养人员可以兼任专职管护人员，但不得领取劳务费。
第七条 财政、林业主管部门及省属经营管理单位应按照本办法规定的支出要求，对上年度补偿基金拨付使用情况进行全面检查总结。市县林业局、省属经营管理单位于每年1月底之前向省林业局上报当年补偿基金申请报告，申请报告包括上年度中央及省级补偿基金检查总结情况、当年补偿性支出数额以及安排计划（见附表1）。
第八条 市县林业局、省属经营单位应按照省林业局关于重点公益林资源的管理规定，对上年度重点公益林管护、森林资源消长、林地征用占、乱砍滥伐、森林火灾和林业病虫害发生及控制等情况进行全面检查并于每年1月底之前上报省林业局（见附表2）。
第九条 补偿基金按照预算级次拨付，对不符合上述第五、六、七、八条规定的市县及单位必须进行整改，未整改的财政暂不拨付或不予拨付补偿基金。
第十条 市县财政局应设置专账，确保补偿基金及时足额拨付，专款专用。市县林业局可在金融部门建卡建折，将劳务费直接发放，确保兑现。年初财政部门应对同级林业主管部门审核汇总后的重点公益林管护支出凭证进行审核，并按进度及时拨付资金。公益林管护支出凭证包括公益林区划界定书、公益林管护合同、附表3、4、5及年度考核表等；森林防火，林业有害生物防治，补植、抚育支出凭证包括资金使用计划、项目建议书、施工合同、竣工验收报告书及相关支出凭证。
第十一条 财政、林业主管部门及各经营管理单位应严格按照下达的支出计划拨付和使用补偿基金，不得随意调整。经市县林业局审核报省林业局批准征用和占用重点公益林林地的，由省林业局将征用占用林地地点和面积报省财政厅，省财政厅从下年度起停拨补偿基金，调整用于其他已经区划界定的重点公益林。年度公益林管护面积发生调整的，以省财政厅、省林业局下发的正式调整文件为准，对应的管护资金在下年度指标中进行多扣少补，确保实际管护面积任务与资金保持一致。
第十二条 根据不同权属的重点公益林签订管护经营合同。
（一）省属国有重点公益林，省林业局与省属经营单位、经营单位与专职管护人员签订重点公益林管护经营合同。
（二）市县林业局与辖区内有重点公益林的省属农场签定重点公益林管护合同。
（三）市县属重点公益林，有经营单位的，市县林业局与经营单位、经营单位与专职管护人员签订重点公益林管护经营合同。无经营单位由市县林业局管理的，市县林业局与专职管护人员签订重点公益林管护经营合同。
（四）村集体经营管理的重点公益林，市县林业局与村集体、村集体与专职管护人员签订重点公益林管护经营合同。
（五）林农个人经营的重点公益林，市县林业局与个人签订重点公益林管护经营合同。
专职护林员合同签定必须明确具体管护区域、面积及责任，确实将专职管护人员的责任及任务落实到山头地块；管理人员、技术人员合同必须明确具体管理专职护林人员的人数、区域和面积，确保目标明确，责任到人。专职管护人员必须按照合同规定履行管护义务，承担管护责任，管护责任落实后再安排补偿基金。管护合同内容与格式，由省林业局统一制定。
第十三条 劳务费实行绩效挂钩的制度（含个人的每年每亩4.75元）。按月发放80%，管护合同执行一年期满时，国有林（农）场、自然保护区、其他经营单位、市县林业局、村集体等要将获得劳务费的人员名单、金额，以及管护任务完成情况张榜公布，由所在单位或集体考核，群众评议，对符合合同要求，完成管护任务的人员，兑现20%劳务费并续签合同。对因故意或重大过失而未按照合同规定履行管护义务的，不予支付20%的劳务费并终止合同。年度内扣减的劳务费用于公益林管护相关的支出并实行项目管理，由省、市县林业局制定具体使用计划，报同级财政部门审核后执行。
第十四条 财政、林业主管部门及各经营单位应当建立健全补偿基金拨付、使用和档案管理体系；国有林（农）场、自然保护区、村集体等应建立健全财务管理和会计核算办法，设置专账独立核算。
第十五条 凡存在下列问题的，省财政厅会同省林业局将在下年度调减有关市县（单位）的补偿基金。
（一）补偿基金使用和公益林管护违反有关规定，出现严重问题的；
（二）征用占用公益林林地情况弄虚作假的；
第十六条 财政、林业主管部门及各经营单位应加强补偿基金的使用和管理，接受有关部门和上一级主管部门的监督检查，违反财经纪律的按照国家有关规定处理。
第十七条 凡违规违法使用补偿基金的，依照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）的有关规定进行处罚处分。
第十八条 本办法由省财政厅、省林业局负责解释。
第十九条 本办法自印发之日起执行。《海南省森林生态效益补偿基金管理办法》（琼财农[2006]942号）同时废止。
