简述土地使用权的出让/钱贵
作者:法律资料网 时间:2024-05-19 20:43:32 浏览:9059
来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
简述土地使用权的出让
北安市人民法院 钱 贵
土地所有制划分为土地公有制和土地私有制两大类。根据我国《宪法》第十条、《土地管理法》第二条规定，我国被告土地的社会主义公有制，具体表现为国家所有制和集体所有制两种形式。
土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。国家将国有土地使用权出让给土地使用者，就是国家作为国有土地所有权人将其所有权权能中的使用权分离出来让与给土地使用者的一种权利转移方式，其实质是国家行使的对国有土地财产的处分权。土附表毛利通过出让方式取得的土地使用权，就是出让土地使用权，其一经设定即成为一种物权，在土地使用权存续期间，土地使用者在设定的权利范围内，不仅享有对土地的实际占有友，而且还享有对土地的使用、转让、抵押等民事权利，其他任何人不得非法干预。土地使用权出让具有以下特征：
1.土地使用权出让的主体和标的物具有特定性。依据现行《城市房地产管理法》第七条之规定，出让行为的主体只能是国家，出让行为的标的物也只限于国有土地使用权。对农民集体所有土地的使用权，依照《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《城市房地产管理法》第八条明确规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。对城市规划区以外的集体所有土地，依据《土地管理法》第五章关于建设用地的有关规定，因建设需要占有使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及家用地转为建设用地的，应当办理家用地转用审批手续。据此，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有土地的，不得出让。
2.土地使用权出让是以土地所有权与土地使用权的分享为基础，是以创设土地使用权这一用益物权为目的。土地使用权出让事实一经发生，国有土地所有权与使用权即行分离，土地使用权成为一种独立的用益物权，土地使用者直接对土地享有占有、使用、收益、处分的权利。
3.土地使用权的出让具有有偿性和有期限性。《房地产管理法》第三条明确规定，国家依法被告国有土地有偿、有期限使用制度。其有期限性就是土地使用者对土地享有的权利，受到出让年限的限制，最高限由国条院规定；按照国务院1990年以55号令发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条的规定，土地使用权出让的最高年限按土地出让用途确定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。其有偿性表现在土地使用者通过出让取得一定年限内的土地使用权，必须向国家支付土地使用权出让金为代价，出让金的本质是土地所有者以其享有的土地所有权取得的土地经济利益，是一定年限内的地租。土地使用权出让金的构成除一定年限的地租外，还包括土地出让前国家对开发成本及有关的征地拆迁补偿安置等费用。
4.出让土地使用者行使权利效力的有限性。根据《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》之规定，城市的土地属于国家所有，国家按照所有权与使用权分离的原则，对城镇国有土地使用权被告出让、转让制度，国有土地使用权的出让，只是土地使用者向国家支付土地使用权出让金而取得对土地的一定程度的占有、使用、收益和处分的民事权利。出让土地的使用者，对出让使用权的土地范围内的地下资源、埋藏物和市政公用设施等，不因其享有土地使用权而享有权利。
北安市人民法院 钱 贵
土地所有制划分为土地公有制和土地私有制两大类。根据我国《宪法》第十条、《土地管理法》第二条规定，我国被告土地的社会主义公有制，具体表现为国家所有制和集体所有制两种形式。
土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。国家将国有土地使用权出让给土地使用者，就是国家作为国有土地所有权人将其所有权权能中的使用权分离出来让与给土地使用者的一种权利转移方式，其实质是国家行使的对国有土地财产的处分权。土附表毛利通过出让方式取得的土地使用权，就是出让土地使用权，其一经设定即成为一种物权，在土地使用权存续期间，土地使用者在设定的权利范围内，不仅享有对土地的实际占有友，而且还享有对土地的使用、转让、抵押等民事权利，其他任何人不得非法干预。土地使用权出让具有以下特征：
1.土地使用权出让的主体和标的物具有特定性。依据现行《城市房地产管理法》第七条之规定，出让行为的主体只能是国家，出让行为的标的物也只限于国有土地使用权。对农民集体所有土地的使用权，依照《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《城市房地产管理法》第八条明确规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。对城市规划区以外的集体所有土地，依据《土地管理法》第五章关于建设用地的有关规定，因建设需要占有使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及家用地转为建设用地的，应当办理家用地转用审批手续。据此，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有土地的，不得出让。
2.土地使用权出让是以土地所有权与土地使用权的分享为基础，是以创设土地使用权这一用益物权为目的。土地使用权出让事实一经发生，国有土地所有权与使用权即行分离，土地使用权成为一种独立的用益物权，土地使用者直接对土地享有占有、使用、收益、处分的权利。
3.土地使用权的出让具有有偿性和有期限性。《房地产管理法》第三条明确规定，国家依法被告国有土地有偿、有期限使用制度。其有期限性就是土地使用者对土地享有的权利，受到出让年限的限制，最高限由国条院规定；按照国务院1990年以55号令发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条的规定，土地使用权出让的最高年限按土地出让用途确定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。其有偿性表现在土地使用者通过出让取得一定年限内的土地使用权，必须向国家支付土地使用权出让金为代价，出让金的本质是土地所有者以其享有的土地所有权取得的土地经济利益，是一定年限内的地租。土地使用权出让金的构成除一定年限的地租外，还包括土地出让前国家对开发成本及有关的征地拆迁补偿安置等费用。
4.出让土地使用者行使权利效力的有限性。根据《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》之规定，城市的土地属于国家所有，国家按照所有权与使用权分离的原则，对城镇国有土地使用权被告出让、转让制度，国有土地使用权的出让，只是土地使用者向国家支付土地使用权出让金而取得对土地的一定程度的占有、使用、收益和处分的民事权利。出让土地的使用者，对出让使用权的土地范围内的地下资源、埋藏物和市政公用设施等，不因其享有土地使用权而享有权利。
下载地址: 点击此处下载
公证滥用之禁止
邵泓涛
摘要：公证是一项有效的证明方式，在现今社会，公证的用途越来越广，作用越来越大。这也导致了公证滥用的情况日益增多。公证滥用对公证行业的危害是很大的。公证行业要正视该问题，要总结公证滥用出现的原因、表现方式和预防措施，并应学会在公证被滥用，通过各种途径来进行救济，对滥用者进行制裁，以此来减低公证的风险，维护公证的公信力。
关键词：公证滥用；滥用情形；预防；救济
《公证法》第二条规定，公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。公证能证明行为、事实和文书的真实性和合法性，公证文书不仅具有较强的证明力，还具有强制执行效力，在很多情况之下还是法律行为成立或生效的要件之一。公证的证明力和公信力是其他任何证明方式都不可比拟的，所以很多人为了自身的不当利益，会有意无意地滥用公证，利用公证来实现其不法目的。
一、滥用公证的概念和情形
所谓滥用公证，是指公证当事人或非当事人为了某种利益，通过利用公证或冒用公证，滥用公证权利和公证文书，来达到规避风险或获取不当利益的目的。结合实践，滥用公证大致可以分为五类情形。第一类是提供虚假证明材料或作虚假陈述骗取公证书。现在公证文书的使用范围很广，出国、商业往来、遗产继承、招投标等都会用到公证文书。许多人为了其不法目的，在公证中提供虚假证明材料或作虚假陈述。提供虚假材料既包括非法的证明材料，如伪造的身份证件、文凭等，也包括出具单位真实但内容虚假的证明材料，如学校出具的虚假的成绩证明。作虚假陈述也包括当事人向公证处隐瞒事实或捏造事实，也包括串通他人提供虚假的证言。虽然公证法规定了提供虚假证明材料，骗取公证书的需承担法律责任，但现实中，很少有当事人因骗取公证书受到法律制裁。而由于当事人具有欺骗的主观恶意，公证处往往防不胜防，承担不利后果的也往往是公证处。
第二种滥用公证的情形主要就是为转嫁风险而利用公证。公证法规定了公证员的审查核实责任及错证赔偿制度，这在一定程度上刺激了人们利用公证来规避风险。如在商业交往中，双方因不熟悉而相互不完全信任的情况下，往往会寻求公证，从而让公证承担起主体资格、合同内容等的审查责任。如果公证处未能严格审查的，原本当事人的商业风险也会转化为公证处的责任。转嫁风险的情况还包括有关单位只有在某些复杂问题时会要求公证。虽然说公证要发展，承担风险也是不可避免的，但在人们存有为转嫁风险而公证的故意时，公证处的风险无疑会大大增大。如轰动一时的“西安宝马”事件，本人认为就是典型的转嫁风险的行为。当事人显然事先就有作假的故意，但通过办理公证，让公证员成了替罪羊。
第三种滥用公证表现为无限度的夸大或曲解公证的范围和作用。每一项公证都有特定的证明对象和证明内容。真实性、合法性并不是在每个公证当中兼备的，往往有所侧重。公证书在更多的时候是以第三方作证的方式来证明行为或事实的真实、合法。公证证明的范围也越来越细化，很少对整个事件、行为进行证明，而是越来越多地采用证明其中一个事项、一个环节或证明事件、行为的外在的真实性合法性的办法。这是因为科学的发展，越来越多的行为需要有专业人士完成或借助一定的仪器设备，公证员只能证明眼见的行为、过程的真实性，对专业人员和仪器设备的工作只能从程序上予以证明，对实质内容是不敢证明的，也就是说对证明对象的合法性通常不予证明。但有些当事人为了达到自身目的，会故意对公证内容进行歪曲。如在汽车节油大赛中，公证处往往是对所有参赛车辆的行驶里程和耗油量进行证明。而主办方一般只用到冠军的成绩，在宣传的时候就成了“XX车经公证百公里耗油X升”。这就是故意曲解公证，作夸大性的宣传的例子。还有的如媒体曾炒得沸沸扬扬的“处女公证”①，实际上就是公证处对有关医疗机构出具的处女鉴定证明进行了真实性的公证。而人们一曲解，媒体一夸大，就成了公证处直接来证明是否处女了。可见夸大或曲解公证对象和内容的对公证事业的危害也很大。
滥用公证的第四种就是打擦边球，通过混淆法律关系，将公证书另作他用。公证都采取一事一证的方式，并且每个公证的作用各不相同。比如出生公证和亲属关系公证，有时候在内容上所显示的关系是同一的，但在现实中并不能代替使用。而将公证书另作他用或者在法律关系明确、公证事项也明确的情况下要求采用另外的公证事项，这一方面是由于有些当事人为了简便手续、减少支出或故意借用公证的名号；另一方面是有关的公证书使用接收单位不了解公证，不明白公证书特定的证明内容和范围及由此而决定的公证书使用效力，很多单位往往只说有公证书就行。本人就碰到过一个此类案例：一人死亡在银行留有存款，其配偶想取出存款，来公证处咨询，答复要办理继承公证。当事人嫌继承公证太麻烦，就去银行沟通。结果银行来电话说只要有公证就行了，并表示可以由该配偶发表一个声明，愿意承担其一个人支取该笔存款的所有法律责任。姑且不论这份声明书公证的法律意义和实际使用效果，也不管公证处可能要承担的法律风险。在此案中，继承关系很明确，任何公证员都知道应办理继承公证。可当事人怕麻烦，银行又不了解公证，如果公证处就出一份声明书公证书，那显然是自己打自己的嘴，自己同意当事人滥用公证，此类作法一旦开了先河，以后可能就不会存在继承公证了。
滥用公证的第五种情形就是伪造公证文书或没有公证而冒用公证名义，虚构公证。这种情况往往是不法分子用于诈骗，本身就是一种违法行为。伪造公证文书和冒用公证名义都是看中了公证的公信力和人们对公证的信任。有些人在第一种滥用公证——骗取公证书不能得逞时，会自己伪造公证文书。而冒用公证名义、虚构公证或许每个人都碰到过。平常在手机、QQ和邮箱中都会收到中奖消息，甚至还有书面信件。这些消息都称中了大奖，需要中奖者预先支付公证费或个人所得税。为了表明中奖的“真实性”，往往会说明由公证处公证，并煞有其事地写着公证处的名称、地址、电话和公证员的姓名、编号等等。这种典型的中奖诈骗就是冒用公证，虚构公证，而由于人们的一时贪念和对公证的信任，上当的人不在少数。
二、如何防止公证滥用
（一）完善公证审查核实，确实提高公证质量
要预防人们滥用公证，首先公证机构和公证员要严格根据法律规定和办证程序规则办理公证，尽到勤勉尽职的义务，同时提高业务水平，仔细审查核实每个公证事项，保证公证的真实性和合法性。在公证中，审查核实是最重要的一环，是查明事实，确认证明结论的必经环节。公证法规定了公证机构的核实义务，如果公证机构未尽核实义务，导致错证和假证，则无疑公证处和公证员对外要负全部责任。而当事人提供虚假材料或作虚假陈述所要承担的责任，公证机构往往很难追偿。因此，要预防公证滥用，公证机构首先要从内部出发，完善各项公证程序，提高公证员的执业能力和职业道德素质，使当事人骗取公证书的目的无法得逞。
（二）“公证”一词的专有保护
有人在公证法制定时就提出应当在法律将公证作为专有名词予以保护。②因为公证是一项法定的证明制度，公证有一整套的法律法规规范公证工作和规定公证书的法律效力，是一项独特的法律制度。遗憾的是公证法并没有对公证进行专有名词保护。这一点银行业立法就走在了前面。《商业银行法》第十一条规定，设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用“银行”字样。
据本人所知，在国内使用“公证”一词的，除了公证法规定的“公证”外，还有海事公证和棉花质量公证检验两类“公证”。实际上所谓的海事公证，就是海事保险当中的事故调查和评估认定。棉花质量公证检验则是指“专业纤维检验机构按照国家标准和技术规范，对棉花的质量、数量进行检验并出具公证检验证书”③ 。这样众多的“公证”，可能连我们作为其中一份的公证员也不一定了解。而现实中，由于公证机构改革，公证处大多脱离了行政序列，成了行业组织，特别是设区一级的行政区域内的公证处需要起字号，使得老百姓对公证姓“私”姓“公”有了疑虑。同时，由于没有专门的法律保护，人们可以随意滥用公证而不需承担什么法律后果。笔者曾经就在当地的报纸上看到说某某活动由公证处公证，结果是公证处根本没有受理过此类公证。如果有“公证”的专有名词保护，并授权任何一个公证处有权对滥用公证行为追究责任。在这种情况之下，公证处就有权要求滥用公证者承担法律责任。
(三)申请人承诺和公证告知
在当事人申请公证时，应当要求其明确申办公证的理由及公证书的用途并做出不作其他用途的承诺。而作为公证员，应该在受理公证时将公证采取的方式方法及公证证明的对象和内容明确告知当事人，让当事人明白公证，合理使用公证文书。当事人申请公证都有特定的目的，有些当事人为了骗取公证书会作虚假陈述。因此公证员在受理公证时，要多问几个为什么，当事人为什么要办这公证，办了这公证对他有什么用处，公证处会存在什么风险等。公证员要通过询问过程探求当事人的真实意思表示和真实意图，引导当事人正确选择公证事项。
（四）在公证文书上进行加注
公证文书上进行加注，主要是两方面的内容，一是限定公证书的用途，一是明确公证书的证明内容和使用效力。在公证书中加注公证书用途，能够明确公证文书的使用范围和效力，这样当事人很难将公证书另作他用，也为接受使用单位采证公证文书提供了明确的指导。现有的在公证书中标明用途的，只有在涉台的亲属关系公证中，需要加注仅限用于诸如探亲、减免税等特殊用途。而明确公证书的证明内容和使用效力也是防止当事人滥用公证的一个有效手段。在中公协新出台的《办理房屋委托书公证的指导意见》第十条，公证机构适用《公证程序规则》第三十八条的规定办理涉及处分房屋的委托书公证，可以在公证书中加注：“本公证书未对委托人是否具有处分权做出证明”。第十六条，……仅对转委托人的签名（印鉴、指印）和签署日期进行证明，不对原委托书目前的有效性进行证明，并可以在公证书中加注：“本公证书未对原委托书目前是否有效做出证明”。笔者在采用当事人声明形式作证人证言的保全证据公证时，也会加注“本公证书仅证明声明人发表声明行为的真实性，对声明书内容真实与否不予证明”。这样的加注就明确了公证书证明了什么，没有证明什么，能够有效避免当事人将公证书另作他用或故意曲解公证内容的滥用行为及接受使用的单位和个人被当事人蒙骗。
（五）公证文书加密、联网查询和公证机构保管公证书
对公证书进行加密和提供互联网查询，也是防止公证书造假的有效方法。由于大多公证文书有固定的格式，公证文书造假很容易，而人们往往很难识别，且查询途径也不方便。现在成都和广州的公证处已经推行公证书加密，在公证书中加印条形码用来防伪，同时开通查询系统，供验证公证书的真伪。④
由公证机构保管公证书，也可以有效预防当事人滥用公证书。因为当事人申办公证都是有特定用途的，一般都提供给特定的部门作为证据材料使用。如果在当事人办理完公证后，由公证处保管公证书，待其需要向有关部门提供公证书时，可由该部门直接向公证处领用公证书。而公证处可以在有关部门领取公证书时向其说明公证书的证明内容和使用效力，确保有关部门正确采证公证书。这样就能有效地防止当事人将公证书另作他用或随意曲解公证书内容。有人提出在办理夫妻之间因外遇产生的手机短信息保全证据公证时，“为防止当事人改变公证书使用目的，利用公证书对丈夫或‘第三者’进行诋毁名誉、威胁或其它侵权行为，可以与当事人协商，将公证书留置于公证处，在进行离婚诉讼时，由法院直接从公证处提取公证书。”⑤
三、公证被滥用的救济
上海市人大常委会
上海市河道管理条例
上海市人民代表大会常务委员会
《上海市河道管理条例》已由上海市第十届人民代表大会常务委员会第四十次会议于一九九七年十二月十一日通过，现予公布，自一九九八年三月一日起施行。
第一章 总则
第一条 为了加强河道管理，保障防汛安全，改善城乡水环境，发挥江河湖泊的综合效益，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内的河道（包括湖泊洼淀、人工水道、河道沟叉）的整治、利用、保护及其相关的管理活动。
河道内的航道，同时适用国家和本市有关航道管理规定。
本市现有港区和规划港区内河段的管理，法律、法规另有规定的从其规定。
第三条 本市河道实行统一规划、综合整治、合理利用、积极保护的原则。
本市河道修建、维护和管理（以下统称河道整治）实行统一管理与分级负责相结合的原则。
本市河道整治费用，按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集。
第四条 本市各级人民政府应当加强对河道整治工作的领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，有计划地进行河道整治，提高河道的防洪排涝能力，发挥河道的综合功能。
第五条 上海市水利局（以下简称市水利局）是本市河道的行政主管部门，其所属的上海市河道（水闸）管理处（以下简称市河道管理处）负责对全市河道的监督管理和指导，并对市管河道实施管理。
区（县）水行政主管部门是同级人民政府河道行政主管部门，按照其职责权限，负责本行政区域内河道的管理。
乡（镇）人民政府和乡（镇）水利机构按照其职责权限，负责乡（镇）管河道的管理；街道办事处按照本条例规定，对所在区域内的河道行使日常监督管理，其业务接受上级河道行政主管部门的指导。
本市各有关行政管理部门应当按照各自的职责分工，协同实施本条例。
第六条 市管河道的确定，由市水利局会同有关部门提出方案，报市人民政府批准；区（县）管河道和乡（镇）管河道的划分，由区（县）河道行政主管部门会同有关部门提出方案，报区（县）人民政府批准，并报市水利局备案。
根据河道管理需要，市水利局可以将市管河道委托区（县）河道行政主管部门实施日常监督管理；区（县）河道行政主管部门也可以将区（县）管河道委托乡（镇）人民政府或者街道办事处实施日常监督管理。委托管理部门应当负责落实委托管理项目所需的经费。
本市境内的长江河段以及其他跨省、市的重要河段、边界河道的管理分工，国家另有规定的从其规定。
第七条 有堤防（含防汛墙，下同）的河道管理范围为两岸堤防之间的全部水域、滩地，堤防、防汛通道或者护堤地；无堤防的河道管理范围按河道防洪规划所确定的设计洪水位划定。具体管理范围，由区（县）以上人民政府划定。
第八条 市水利局、区（县）河道行政主管部门及市河道管理处应当依法加强河道监督管理，维护河道堤防等水工程安全，开展河道水质监测工作，协同环保行政管理部门对水污染防治实施监督管理。
乡（镇）人民政府和街道办事处应当加强对本区域内河道的日常检查和监督。
河道管理人员执行日常监督检查任务时，应当佩戴执法标志，持证执法。
第九条 任何单位和个人都有保护河道堤防等水工程安全、保护水环境和依法参加防汛抢险的义务，并有权制止和检举违反河道管理的行为。
第二章 河道整治
第十条 本市河道专业规划应当符合流域水利规划、区域水利综合规划和城市总体规划的要求，符合国家和本市规定的防洪、排涝标准以及其他有关技术规定。
本市利用河道的其他各类专业规划应当与河道专业规划相协调。
第十一条 本市河道专业规划由市水利局会同有关部门组织编制，经市城市规划管理局（以下简称市规划局）综合平衡后，纳入本市城市总体规划。
市管河道以及中心城区内其他河道的规划，由市水利局会同有关部门负责编制，经市规划局综合平衡，报市人民政府批准后实施；中心城区外的其他河道规划，由区（县）河道行政主管部门会同有关部门负责编制，经区（县）规划行政管理部门综合平衡，报区（县）人民政府批准后实
施，并报市水利局、市规划局备案。
编制河道规划涉及航道的，河道行政主管部门应当事先征求交通行政管理部门的意见。
河道规划的修改或者调整，应当经原批准机关批准。
第十二条 编制详细规划涉及河道的，应当事先征求河道行政主管部门意见，并按照规划管理权限，报规划行政管理部门批准后实施。
第十三条 市管河道以及中心城区内其他河道规划控制线（简称河道蓝线）方案，由市水利局提出，经市规划局批准后施行；中心城区外的其他河道蓝线方案，由区（县）河道行政主管部门提出，经区（县）规划行政管理部门批准后施行，报市水利局、市规划局备案。
河道行政主管部门提出通航河道的蓝线方案前，应当征求交通行政管理部门的意见。
第十四条 市水利局或者区（县）河道行政主管部门应当根据河道专业规划，制定河道整治年度计划，报同级人民政府批准后组织实施。
乡（镇）人民政府应当对其所管理的河道制定年度整治计划，并组织实施。
对淤积严重、影响防洪排涝的河道，市水利局或者区（县）河道行政主管部门应当制定河道整治应急方案，并优先安排整治工程。
第十五条 河道行政主管部门进行河道整治涉及航道的，应当兼顾航运需要，并事先征求交通行政管理部门的意见。
交通行政管理部门进行航道整治，应当符合防汛安全要求，并事先征求河道行政主管部门的意见。
在重要的渔业水域进行河道、航道整治，应当兼顾渔业发展需要，并事先征求渔业行政管理部门的意见。
第十六条 沿河新建、扩建、改建的建设项目，建设单位在建设项目立项或者申请建设许可时，应当将区域内河段的部分整治项目纳入建设项目计划并与建设项目同步实施。所需经费，专用岸段由建设单位负担；非专用岸段的经营性建设项目，由建设单位按收益情况合理负担。
第十七条 河道整治需要占用的土地，由土地行政管理部门按照国家和本市的有关规定调剂解决。
河道整治所增加的土地，按照城市规划和土地利用规划安排使用，其土地转让得益应当用于河道整治。
第三章 河道利用
第十八条 河道管理范围内的建设项目，建设单位应当按照河道管理权限，经市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门审核同意后，并按照基本建设程序履行审批手续。
第十九条 经批准在河道管理范围内的建设项目施工前，建设单位应当按照河道管理权限，将施工方案报市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门审核，并在规定的界限内进行施工。
第二十条 河道管理范围内的建设项目竣工后，建设单位应当按照河道管理权限，通知市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门参加验收。
未经市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门验收或者验收不合格的建设项目，不得投入使用。
第二十一条 需要利用河道堤顶或者平台兼做道路的，建设单位应当报市水利局或者区（县）河道行政主管部门批准，并向土地行政管理部门办理有关手续。
第二十二条 设置或者扩大河道管理范围内的排水（污）口的，应当经市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门同意。擅自设置或者扩大的，由市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门责令其停建或者予以封闭。
市政、环保等行政管理部门应当定期按水系将河道排水、排污情况的有关资料，抄送市水利局或者区（县）河道行政主管部门。
第二十三条 利用河道、水闸等水工程实施引清调水，改善水环境的，应当按照引清调水方案统一调度。
引清调水方案由市水利局会同市有关部门制定。
第二十四条 单位或者个人需要临时使用河道管理范围内水域或者陆域的，应当向市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门提出申请，取得《河道临时使用许可证》后，方可使用。
河道临时使用期不得超过两年；确需延期的，可以申请延期一次，延长期不得超过一年。使用期满后，使用单位或者个人应当负责恢复河道原状。逾期不恢复河道原状的，由市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门责成其恢复河道原状或者组织强行拆除，所需费用由使用单位或者
个人承担。
临时使用河道的单位或者个人，应当承担使用范围内河道堤防的防汛安全责任。
第二十五条 经批准在河道管理范围内从事建设活动，占用河道堤防等水工程设施或者水域的，建设单位应当予以补偿；由于施工原因对河道堤防等水工程设施造成损害或者造成河道淤积的，建设单位应当承担赔偿或者清淤的责任。
第二十六条 河道管理范围内的土地确权，由土地行政管理部门按照国家和本市的有关规定予以办理。
第四章 河道保护
第二十七条 禁止擅自填堵河道。
确因建设需要填堵河道的，建设单位应当委托具有相应资质的水利规划设计单位进行规划论证，并按照下列权限审批：
（一）市管河道以及中心城区内的其他河道，经市水利局审核同意，并报市人民政府批准；
（二）中心城区外的其他河道，经区（县）河道行政主管部门审核同意，并报市水利局批准。
填堵河道需要实施水系调整的，所需经费由建设单位承担。
经批准填堵河道的，建设单位在施工前，应当按照本条例第十九条的规定办理施工审核手续。
第二十八条 对壅水、阻水严重的桥梁、码头或者其他跨河工程设施，根据国家和本市规定的防洪标准，由河道行政主管部门报经同级人民政府批准后，责成产权单位限期整改或者拆除。汛期影响行洪排涝安全的，应当服从防汛指挥部的紧急处理决定。
第二十九条 河道管理范围内不得设置阻水障碍物。
对河道管理范围内的阻水障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门提出清障实施方案，责令设障者在规定的期限内清除；逾期不清除的，由市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门强制清除，所需费用由设障者承担。
第三十条 确因工程建设需要，在沿河第一线河道堤防破堤施工或者开缺、凿洞的，建设单位应当向堤防或者防汛墙主管部门提出申请，经审核同意，报市防汛指挥部批准后，方可施工。
跨汛期的工程施工，建设单位应当落实汛期安全措施。
第三十一条 在河道中运输、存放竹木或者进行水产养殖、捕捞作业，不得影响河道行洪、排涝、灌溉以及危及水工程的安全。
汛期影响河道行洪、排涝安全的下列物体，市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门应当会同交通、公安等部门采取清除措施或者进行紧急处置：
（一）在河道中存放竹木、放置养殖捕捞设施以及其他漂流物的；
（二）船舶在河道内滞留的。
第三十二条 在保证堤防安全需要限制航速的河段，河道行政主管部门应当会同交通行政管理部门设立限制航速标志。
第三十三条 水闸运行、通航、纳潮、排涝、引清调水时，应当保障防汛安全及区域内船舶的通航安全。
本市水闸管理办法，由市人民政府另行制定。
第三十四条 河道行政主管部门应当采取措施，加强河道堤防和河岸的水土保持工作，组织植树种草，防止水土流失、河道淤积。
护堤护岸林木、植被，由河道管理机构组织营造并负责维护和管理。
第三十五条 根据河道堤防的重要程度以及堤基土质条件，经市水利局或者区（县）河道行政主管部门报同级人民政府批准后，可以在河道管理范围的相连地域划定堤防安全保护区。
在河道管理范围及堤防安全保护区内，未经市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门批准，不得从事下列活动：
（一）开采地下资源、进行考古发掘、堆放物料；
（二）设置渔簖、网箱及其他捕捞装置；
（三）爆破、取土、钻探、打桩、打井、挖筑鱼塘等影响河道堤防安全。
第三十六条 在河道管理范围内，不得从事下列活动：
（一）倾倒工业、农业、建筑等废弃物以及生活垃圾、粪便；
（二）清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器；
（三）搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物；
（四）损毁河道堤防等水工程设施；
（五）放牧、垦殖、砍伐盗伐护堤护岸林木；
（六）水上水下作业影响河势稳定、危及河道堤防安全；
（七）其他妨碍河道行洪排涝活动。
第五章 保障措施
第三十七条 河道整治，应当纳入本市国民经济和社会发展计划。各级人民政府应当提高投入的总体水平。
第三十八条 各级人民政府应当按照河道规划所确定的分期目标，制定年度整治计划，所需经费应当在年度财政预算中专项安排。
第三十九条 各级人民政府按照国家有关规定设立的水利建设基金，应当主要用于防洪和河道整治。
第四十条 本市按照法律规定征收河道工程修建维护管理费，具体征收、使用和管理办法由市人民政府另行制定。
第四十一条 各级人民政府应当根据国家的有关规定，安排一定比例的义务工和劳动积累工，对河道堤防工程进行修建和加固。
第四十二条 任何单位和个人不得截留、挪用河道整治费用。
审计机关应当加强对河道整治费用征收和使用情况的审计监督。
第六章 法律责任
第四十三条 违反本条例规定，擅自填堵河道的，由市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门责令其限期改正或者采取其他补救措施，并可处以一万元以上十万元以下的罚款。
第四十四条 违反本条例第十八条、第十九条、第二十条第二款、第三十条第一款规定，由市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门责令其停止施工，限期改正或者采取其他补救措施，并可处以一千元以上五万元以下的罚款。
第四十五条 违反本条例第三十五条第二款规定，由市河道管理处、区（县）河道行政主管部门或者乡（镇）水利机构责令其停止违法行为，限期改正，并可处以一万元以下的罚款。
第四十六条 违反本条例第三十六条规定，由市河道管理处、区（县）河道行政主管部门或者乡（镇）水利机构责令其停止违法行为，限期改正，并可处以三万元以下的罚款。
第四十七条 街道监察队对违反本条例的行为，应当责令其停止违法行为，限期改正，并可对个人处以五十元以下的罚款，对单位处以一千元以下的罚款。
对超出前款设定的行政处罚权限的，由街道监察队移送区河道行政主管部门处理。
第四十八条 对下级河道行政主管部门或者组织作出的不适当决定，上级河道行政主管部门应当要求其改正或者予以撤销。
第四十九条 河道管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十条 当事人对河道行政主管部门或者组织的具体行政行为不服的，可以依照《行政复议条例》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请复议或者提起诉讼。
当事人对具体行政行为在法定期限内不申请复议，不提起诉讼，又不履行的，作出具体行政行为的部门或者组织可以申请人民法院强制执行。
第七章 附则
第五十一条 市人民政府应当根据本条例制定具体管理办法。
第五十二条 本条例的具体应用问题，由市水利局负责解释。
第五十三条 本条例自1998年3月1日起施行。
1997年12月23日
邵泓涛
摘要：公证是一项有效的证明方式，在现今社会，公证的用途越来越广，作用越来越大。这也导致了公证滥用的情况日益增多。公证滥用对公证行业的危害是很大的。公证行业要正视该问题，要总结公证滥用出现的原因、表现方式和预防措施，并应学会在公证被滥用，通过各种途径来进行救济，对滥用者进行制裁，以此来减低公证的风险，维护公证的公信力。
关键词：公证滥用；滥用情形；预防；救济
《公证法》第二条规定，公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。公证能证明行为、事实和文书的真实性和合法性，公证文书不仅具有较强的证明力，还具有强制执行效力，在很多情况之下还是法律行为成立或生效的要件之一。公证的证明力和公信力是其他任何证明方式都不可比拟的，所以很多人为了自身的不当利益，会有意无意地滥用公证，利用公证来实现其不法目的。
一、滥用公证的概念和情形
所谓滥用公证，是指公证当事人或非当事人为了某种利益，通过利用公证或冒用公证，滥用公证权利和公证文书，来达到规避风险或获取不当利益的目的。结合实践，滥用公证大致可以分为五类情形。第一类是提供虚假证明材料或作虚假陈述骗取公证书。现在公证文书的使用范围很广，出国、商业往来、遗产继承、招投标等都会用到公证文书。许多人为了其不法目的，在公证中提供虚假证明材料或作虚假陈述。提供虚假材料既包括非法的证明材料，如伪造的身份证件、文凭等，也包括出具单位真实但内容虚假的证明材料，如学校出具的虚假的成绩证明。作虚假陈述也包括当事人向公证处隐瞒事实或捏造事实，也包括串通他人提供虚假的证言。虽然公证法规定了提供虚假证明材料，骗取公证书的需承担法律责任，但现实中，很少有当事人因骗取公证书受到法律制裁。而由于当事人具有欺骗的主观恶意，公证处往往防不胜防，承担不利后果的也往往是公证处。
第二种滥用公证的情形主要就是为转嫁风险而利用公证。公证法规定了公证员的审查核实责任及错证赔偿制度，这在一定程度上刺激了人们利用公证来规避风险。如在商业交往中，双方因不熟悉而相互不完全信任的情况下，往往会寻求公证，从而让公证承担起主体资格、合同内容等的审查责任。如果公证处未能严格审查的，原本当事人的商业风险也会转化为公证处的责任。转嫁风险的情况还包括有关单位只有在某些复杂问题时会要求公证。虽然说公证要发展，承担风险也是不可避免的，但在人们存有为转嫁风险而公证的故意时，公证处的风险无疑会大大增大。如轰动一时的“西安宝马”事件，本人认为就是典型的转嫁风险的行为。当事人显然事先就有作假的故意，但通过办理公证，让公证员成了替罪羊。
第三种滥用公证表现为无限度的夸大或曲解公证的范围和作用。每一项公证都有特定的证明对象和证明内容。真实性、合法性并不是在每个公证当中兼备的，往往有所侧重。公证书在更多的时候是以第三方作证的方式来证明行为或事实的真实、合法。公证证明的范围也越来越细化，很少对整个事件、行为进行证明，而是越来越多地采用证明其中一个事项、一个环节或证明事件、行为的外在的真实性合法性的办法。这是因为科学的发展，越来越多的行为需要有专业人士完成或借助一定的仪器设备，公证员只能证明眼见的行为、过程的真实性，对专业人员和仪器设备的工作只能从程序上予以证明，对实质内容是不敢证明的，也就是说对证明对象的合法性通常不予证明。但有些当事人为了达到自身目的，会故意对公证内容进行歪曲。如在汽车节油大赛中，公证处往往是对所有参赛车辆的行驶里程和耗油量进行证明。而主办方一般只用到冠军的成绩，在宣传的时候就成了“XX车经公证百公里耗油X升”。这就是故意曲解公证，作夸大性的宣传的例子。还有的如媒体曾炒得沸沸扬扬的“处女公证”①，实际上就是公证处对有关医疗机构出具的处女鉴定证明进行了真实性的公证。而人们一曲解，媒体一夸大，就成了公证处直接来证明是否处女了。可见夸大或曲解公证对象和内容的对公证事业的危害也很大。
滥用公证的第四种就是打擦边球，通过混淆法律关系，将公证书另作他用。公证都采取一事一证的方式，并且每个公证的作用各不相同。比如出生公证和亲属关系公证，有时候在内容上所显示的关系是同一的，但在现实中并不能代替使用。而将公证书另作他用或者在法律关系明确、公证事项也明确的情况下要求采用另外的公证事项，这一方面是由于有些当事人为了简便手续、减少支出或故意借用公证的名号；另一方面是有关的公证书使用接收单位不了解公证，不明白公证书特定的证明内容和范围及由此而决定的公证书使用效力，很多单位往往只说有公证书就行。本人就碰到过一个此类案例：一人死亡在银行留有存款，其配偶想取出存款，来公证处咨询，答复要办理继承公证。当事人嫌继承公证太麻烦，就去银行沟通。结果银行来电话说只要有公证就行了，并表示可以由该配偶发表一个声明，愿意承担其一个人支取该笔存款的所有法律责任。姑且不论这份声明书公证的法律意义和实际使用效果，也不管公证处可能要承担的法律风险。在此案中，继承关系很明确，任何公证员都知道应办理继承公证。可当事人怕麻烦，银行又不了解公证，如果公证处就出一份声明书公证书，那显然是自己打自己的嘴，自己同意当事人滥用公证，此类作法一旦开了先河，以后可能就不会存在继承公证了。
滥用公证的第五种情形就是伪造公证文书或没有公证而冒用公证名义，虚构公证。这种情况往往是不法分子用于诈骗，本身就是一种违法行为。伪造公证文书和冒用公证名义都是看中了公证的公信力和人们对公证的信任。有些人在第一种滥用公证——骗取公证书不能得逞时，会自己伪造公证文书。而冒用公证名义、虚构公证或许每个人都碰到过。平常在手机、QQ和邮箱中都会收到中奖消息，甚至还有书面信件。这些消息都称中了大奖，需要中奖者预先支付公证费或个人所得税。为了表明中奖的“真实性”，往往会说明由公证处公证，并煞有其事地写着公证处的名称、地址、电话和公证员的姓名、编号等等。这种典型的中奖诈骗就是冒用公证，虚构公证，而由于人们的一时贪念和对公证的信任，上当的人不在少数。
二、如何防止公证滥用
（一）完善公证审查核实，确实提高公证质量
要预防人们滥用公证，首先公证机构和公证员要严格根据法律规定和办证程序规则办理公证，尽到勤勉尽职的义务，同时提高业务水平，仔细审查核实每个公证事项，保证公证的真实性和合法性。在公证中，审查核实是最重要的一环，是查明事实，确认证明结论的必经环节。公证法规定了公证机构的核实义务，如果公证机构未尽核实义务，导致错证和假证，则无疑公证处和公证员对外要负全部责任。而当事人提供虚假材料或作虚假陈述所要承担的责任，公证机构往往很难追偿。因此，要预防公证滥用，公证机构首先要从内部出发，完善各项公证程序，提高公证员的执业能力和职业道德素质，使当事人骗取公证书的目的无法得逞。
（二）“公证”一词的专有保护
有人在公证法制定时就提出应当在法律将公证作为专有名词予以保护。②因为公证是一项法定的证明制度，公证有一整套的法律法规规范公证工作和规定公证书的法律效力，是一项独特的法律制度。遗憾的是公证法并没有对公证进行专有名词保护。这一点银行业立法就走在了前面。《商业银行法》第十一条规定，设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用“银行”字样。
据本人所知，在国内使用“公证”一词的，除了公证法规定的“公证”外，还有海事公证和棉花质量公证检验两类“公证”。实际上所谓的海事公证，就是海事保险当中的事故调查和评估认定。棉花质量公证检验则是指“专业纤维检验机构按照国家标准和技术规范，对棉花的质量、数量进行检验并出具公证检验证书”③ 。这样众多的“公证”，可能连我们作为其中一份的公证员也不一定了解。而现实中，由于公证机构改革，公证处大多脱离了行政序列，成了行业组织，特别是设区一级的行政区域内的公证处需要起字号，使得老百姓对公证姓“私”姓“公”有了疑虑。同时，由于没有专门的法律保护，人们可以随意滥用公证而不需承担什么法律后果。笔者曾经就在当地的报纸上看到说某某活动由公证处公证，结果是公证处根本没有受理过此类公证。如果有“公证”的专有名词保护，并授权任何一个公证处有权对滥用公证行为追究责任。在这种情况之下，公证处就有权要求滥用公证者承担法律责任。
(三)申请人承诺和公证告知
在当事人申请公证时，应当要求其明确申办公证的理由及公证书的用途并做出不作其他用途的承诺。而作为公证员，应该在受理公证时将公证采取的方式方法及公证证明的对象和内容明确告知当事人，让当事人明白公证，合理使用公证文书。当事人申请公证都有特定的目的，有些当事人为了骗取公证书会作虚假陈述。因此公证员在受理公证时，要多问几个为什么，当事人为什么要办这公证，办了这公证对他有什么用处，公证处会存在什么风险等。公证员要通过询问过程探求当事人的真实意思表示和真实意图，引导当事人正确选择公证事项。
（四）在公证文书上进行加注
公证文书上进行加注，主要是两方面的内容，一是限定公证书的用途，一是明确公证书的证明内容和使用效力。在公证书中加注公证书用途，能够明确公证文书的使用范围和效力，这样当事人很难将公证书另作他用，也为接受使用单位采证公证文书提供了明确的指导。现有的在公证书中标明用途的，只有在涉台的亲属关系公证中，需要加注仅限用于诸如探亲、减免税等特殊用途。而明确公证书的证明内容和使用效力也是防止当事人滥用公证的一个有效手段。在中公协新出台的《办理房屋委托书公证的指导意见》第十条，公证机构适用《公证程序规则》第三十八条的规定办理涉及处分房屋的委托书公证，可以在公证书中加注：“本公证书未对委托人是否具有处分权做出证明”。第十六条，……仅对转委托人的签名（印鉴、指印）和签署日期进行证明，不对原委托书目前的有效性进行证明，并可以在公证书中加注：“本公证书未对原委托书目前是否有效做出证明”。笔者在采用当事人声明形式作证人证言的保全证据公证时，也会加注“本公证书仅证明声明人发表声明行为的真实性，对声明书内容真实与否不予证明”。这样的加注就明确了公证书证明了什么，没有证明什么，能够有效避免当事人将公证书另作他用或故意曲解公证内容的滥用行为及接受使用的单位和个人被当事人蒙骗。
（五）公证文书加密、联网查询和公证机构保管公证书
对公证书进行加密和提供互联网查询，也是防止公证书造假的有效方法。由于大多公证文书有固定的格式，公证文书造假很容易，而人们往往很难识别，且查询途径也不方便。现在成都和广州的公证处已经推行公证书加密，在公证书中加印条形码用来防伪，同时开通查询系统，供验证公证书的真伪。④
由公证机构保管公证书，也可以有效预防当事人滥用公证书。因为当事人申办公证都是有特定用途的，一般都提供给特定的部门作为证据材料使用。如果在当事人办理完公证后，由公证处保管公证书，待其需要向有关部门提供公证书时，可由该部门直接向公证处领用公证书。而公证处可以在有关部门领取公证书时向其说明公证书的证明内容和使用效力，确保有关部门正确采证公证书。这样就能有效地防止当事人将公证书另作他用或随意曲解公证书内容。有人提出在办理夫妻之间因外遇产生的手机短信息保全证据公证时，“为防止当事人改变公证书使用目的，利用公证书对丈夫或‘第三者’进行诋毁名誉、威胁或其它侵权行为，可以与当事人协商，将公证书留置于公证处，在进行离婚诉讼时，由法院直接从公证处提取公证书。”⑤
三、公证被滥用的救济
上海市河道管理条例
上海市河道管理条例
上海市人民代表大会常务委员会
《上海市河道管理条例》已由上海市第十届人民代表大会常务委员会第四十次会议于一九九七年十二月十一日通过，现予公布，自一九九八年三月一日起施行。
第一章 总则
第一条 为了加强河道管理，保障防汛安全，改善城乡水环境，发挥江河湖泊的综合效益，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内的河道（包括湖泊洼淀、人工水道、河道沟叉）的整治、利用、保护及其相关的管理活动。
河道内的航道，同时适用国家和本市有关航道管理规定。
本市现有港区和规划港区内河段的管理，法律、法规另有规定的从其规定。
第三条 本市河道实行统一规划、综合整治、合理利用、积极保护的原则。
本市河道修建、维护和管理（以下统称河道整治）实行统一管理与分级负责相结合的原则。
本市河道整治费用，按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集。
第四条 本市各级人民政府应当加强对河道整治工作的领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，有计划地进行河道整治，提高河道的防洪排涝能力，发挥河道的综合功能。
第五条 上海市水利局（以下简称市水利局）是本市河道的行政主管部门，其所属的上海市河道（水闸）管理处（以下简称市河道管理处）负责对全市河道的监督管理和指导，并对市管河道实施管理。
区（县）水行政主管部门是同级人民政府河道行政主管部门，按照其职责权限，负责本行政区域内河道的管理。
乡（镇）人民政府和乡（镇）水利机构按照其职责权限，负责乡（镇）管河道的管理；街道办事处按照本条例规定，对所在区域内的河道行使日常监督管理，其业务接受上级河道行政主管部门的指导。
本市各有关行政管理部门应当按照各自的职责分工，协同实施本条例。
第六条 市管河道的确定，由市水利局会同有关部门提出方案，报市人民政府批准；区（县）管河道和乡（镇）管河道的划分，由区（县）河道行政主管部门会同有关部门提出方案，报区（县）人民政府批准，并报市水利局备案。
根据河道管理需要，市水利局可以将市管河道委托区（县）河道行政主管部门实施日常监督管理；区（县）河道行政主管部门也可以将区（县）管河道委托乡（镇）人民政府或者街道办事处实施日常监督管理。委托管理部门应当负责落实委托管理项目所需的经费。
本市境内的长江河段以及其他跨省、市的重要河段、边界河道的管理分工，国家另有规定的从其规定。
第七条 有堤防（含防汛墙，下同）的河道管理范围为两岸堤防之间的全部水域、滩地，堤防、防汛通道或者护堤地；无堤防的河道管理范围按河道防洪规划所确定的设计洪水位划定。具体管理范围，由区（县）以上人民政府划定。
第八条 市水利局、区（县）河道行政主管部门及市河道管理处应当依法加强河道监督管理，维护河道堤防等水工程安全，开展河道水质监测工作，协同环保行政管理部门对水污染防治实施监督管理。
乡（镇）人民政府和街道办事处应当加强对本区域内河道的日常检查和监督。
河道管理人员执行日常监督检查任务时，应当佩戴执法标志，持证执法。
第九条 任何单位和个人都有保护河道堤防等水工程安全、保护水环境和依法参加防汛抢险的义务，并有权制止和检举违反河道管理的行为。
第二章 河道整治
第十条 本市河道专业规划应当符合流域水利规划、区域水利综合规划和城市总体规划的要求，符合国家和本市规定的防洪、排涝标准以及其他有关技术规定。
本市利用河道的其他各类专业规划应当与河道专业规划相协调。
第十一条 本市河道专业规划由市水利局会同有关部门组织编制，经市城市规划管理局（以下简称市规划局）综合平衡后，纳入本市城市总体规划。
市管河道以及中心城区内其他河道的规划，由市水利局会同有关部门负责编制，经市规划局综合平衡，报市人民政府批准后实施；中心城区外的其他河道规划，由区（县）河道行政主管部门会同有关部门负责编制，经区（县）规划行政管理部门综合平衡，报区（县）人民政府批准后实
施，并报市水利局、市规划局备案。
编制河道规划涉及航道的，河道行政主管部门应当事先征求交通行政管理部门的意见。
河道规划的修改或者调整，应当经原批准机关批准。
第十二条 编制详细规划涉及河道的，应当事先征求河道行政主管部门意见，并按照规划管理权限，报规划行政管理部门批准后实施。
第十三条 市管河道以及中心城区内其他河道规划控制线（简称河道蓝线）方案，由市水利局提出，经市规划局批准后施行；中心城区外的其他河道蓝线方案，由区（县）河道行政主管部门提出，经区（县）规划行政管理部门批准后施行，报市水利局、市规划局备案。
河道行政主管部门提出通航河道的蓝线方案前，应当征求交通行政管理部门的意见。
第十四条 市水利局或者区（县）河道行政主管部门应当根据河道专业规划，制定河道整治年度计划，报同级人民政府批准后组织实施。
乡（镇）人民政府应当对其所管理的河道制定年度整治计划，并组织实施。
对淤积严重、影响防洪排涝的河道，市水利局或者区（县）河道行政主管部门应当制定河道整治应急方案，并优先安排整治工程。
第十五条 河道行政主管部门进行河道整治涉及航道的，应当兼顾航运需要，并事先征求交通行政管理部门的意见。
交通行政管理部门进行航道整治，应当符合防汛安全要求，并事先征求河道行政主管部门的意见。
在重要的渔业水域进行河道、航道整治，应当兼顾渔业发展需要，并事先征求渔业行政管理部门的意见。
第十六条 沿河新建、扩建、改建的建设项目，建设单位在建设项目立项或者申请建设许可时，应当将区域内河段的部分整治项目纳入建设项目计划并与建设项目同步实施。所需经费，专用岸段由建设单位负担；非专用岸段的经营性建设项目，由建设单位按收益情况合理负担。
第十七条 河道整治需要占用的土地，由土地行政管理部门按照国家和本市的有关规定调剂解决。
河道整治所增加的土地，按照城市规划和土地利用规划安排使用，其土地转让得益应当用于河道整治。
第三章 河道利用
第十八条 河道管理范围内的建设项目，建设单位应当按照河道管理权限，经市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门审核同意后，并按照基本建设程序履行审批手续。
第十九条 经批准在河道管理范围内的建设项目施工前，建设单位应当按照河道管理权限，将施工方案报市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门审核，并在规定的界限内进行施工。
第二十条 河道管理范围内的建设项目竣工后，建设单位应当按照河道管理权限，通知市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门参加验收。
未经市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门验收或者验收不合格的建设项目，不得投入使用。
第二十一条 需要利用河道堤顶或者平台兼做道路的，建设单位应当报市水利局或者区（县）河道行政主管部门批准，并向土地行政管理部门办理有关手续。
第二十二条 设置或者扩大河道管理范围内的排水（污）口的，应当经市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门同意。擅自设置或者扩大的，由市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门责令其停建或者予以封闭。
市政、环保等行政管理部门应当定期按水系将河道排水、排污情况的有关资料，抄送市水利局或者区（县）河道行政主管部门。
第二十三条 利用河道、水闸等水工程实施引清调水，改善水环境的，应当按照引清调水方案统一调度。
引清调水方案由市水利局会同市有关部门制定。
第二十四条 单位或者个人需要临时使用河道管理范围内水域或者陆域的，应当向市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门提出申请，取得《河道临时使用许可证》后，方可使用。
河道临时使用期不得超过两年；确需延期的，可以申请延期一次，延长期不得超过一年。使用期满后，使用单位或者个人应当负责恢复河道原状。逾期不恢复河道原状的，由市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门责成其恢复河道原状或者组织强行拆除，所需费用由使用单位或者
个人承担。
临时使用河道的单位或者个人，应当承担使用范围内河道堤防的防汛安全责任。
第二十五条 经批准在河道管理范围内从事建设活动，占用河道堤防等水工程设施或者水域的，建设单位应当予以补偿；由于施工原因对河道堤防等水工程设施造成损害或者造成河道淤积的，建设单位应当承担赔偿或者清淤的责任。
第二十六条 河道管理范围内的土地确权，由土地行政管理部门按照国家和本市的有关规定予以办理。
第四章 河道保护
第二十七条 禁止擅自填堵河道。
确因建设需要填堵河道的，建设单位应当委托具有相应资质的水利规划设计单位进行规划论证，并按照下列权限审批：
（一）市管河道以及中心城区内的其他河道，经市水利局审核同意，并报市人民政府批准；
（二）中心城区外的其他河道，经区（县）河道行政主管部门审核同意，并报市水利局批准。
填堵河道需要实施水系调整的，所需经费由建设单位承担。
经批准填堵河道的，建设单位在施工前，应当按照本条例第十九条的规定办理施工审核手续。
第二十八条 对壅水、阻水严重的桥梁、码头或者其他跨河工程设施，根据国家和本市规定的防洪标准，由河道行政主管部门报经同级人民政府批准后，责成产权单位限期整改或者拆除。汛期影响行洪排涝安全的，应当服从防汛指挥部的紧急处理决定。
第二十九条 河道管理范围内不得设置阻水障碍物。
对河道管理范围内的阻水障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门提出清障实施方案，责令设障者在规定的期限内清除；逾期不清除的，由市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门强制清除，所需费用由设障者承担。
第三十条 确因工程建设需要，在沿河第一线河道堤防破堤施工或者开缺、凿洞的，建设单位应当向堤防或者防汛墙主管部门提出申请，经审核同意，报市防汛指挥部批准后，方可施工。
跨汛期的工程施工，建设单位应当落实汛期安全措施。
第三十一条 在河道中运输、存放竹木或者进行水产养殖、捕捞作业，不得影响河道行洪、排涝、灌溉以及危及水工程的安全。
汛期影响河道行洪、排涝安全的下列物体，市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门应当会同交通、公安等部门采取清除措施或者进行紧急处置：
（一）在河道中存放竹木、放置养殖捕捞设施以及其他漂流物的；
（二）船舶在河道内滞留的。
第三十二条 在保证堤防安全需要限制航速的河段，河道行政主管部门应当会同交通行政管理部门设立限制航速标志。
第三十三条 水闸运行、通航、纳潮、排涝、引清调水时，应当保障防汛安全及区域内船舶的通航安全。
本市水闸管理办法，由市人民政府另行制定。
第三十四条 河道行政主管部门应当采取措施，加强河道堤防和河岸的水土保持工作，组织植树种草，防止水土流失、河道淤积。
护堤护岸林木、植被，由河道管理机构组织营造并负责维护和管理。
第三十五条 根据河道堤防的重要程度以及堤基土质条件，经市水利局或者区（县）河道行政主管部门报同级人民政府批准后，可以在河道管理范围的相连地域划定堤防安全保护区。
在河道管理范围及堤防安全保护区内，未经市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门批准，不得从事下列活动：
（一）开采地下资源、进行考古发掘、堆放物料；
（二）设置渔簖、网箱及其他捕捞装置；
（三）爆破、取土、钻探、打桩、打井、挖筑鱼塘等影响河道堤防安全。
第三十六条 在河道管理范围内，不得从事下列活动：
（一）倾倒工业、农业、建筑等废弃物以及生活垃圾、粪便；
（二）清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器；
（三）搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物；
（四）损毁河道堤防等水工程设施；
（五）放牧、垦殖、砍伐盗伐护堤护岸林木；
（六）水上水下作业影响河势稳定、危及河道堤防安全；
（七）其他妨碍河道行洪排涝活动。
第五章 保障措施
第三十七条 河道整治，应当纳入本市国民经济和社会发展计划。各级人民政府应当提高投入的总体水平。
第三十八条 各级人民政府应当按照河道规划所确定的分期目标，制定年度整治计划，所需经费应当在年度财政预算中专项安排。
第三十九条 各级人民政府按照国家有关规定设立的水利建设基金，应当主要用于防洪和河道整治。
第四十条 本市按照法律规定征收河道工程修建维护管理费，具体征收、使用和管理办法由市人民政府另行制定。
第四十一条 各级人民政府应当根据国家的有关规定，安排一定比例的义务工和劳动积累工，对河道堤防工程进行修建和加固。
第四十二条 任何单位和个人不得截留、挪用河道整治费用。
审计机关应当加强对河道整治费用征收和使用情况的审计监督。
第六章 法律责任
第四十三条 违反本条例规定，擅自填堵河道的，由市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门责令其限期改正或者采取其他补救措施，并可处以一万元以上十万元以下的罚款。
第四十四条 违反本条例第十八条、第十九条、第二十条第二款、第三十条第一款规定，由市河道管理处或者区（县）河道行政主管部门责令其停止施工，限期改正或者采取其他补救措施，并可处以一千元以上五万元以下的罚款。
第四十五条 违反本条例第三十五条第二款规定，由市河道管理处、区（县）河道行政主管部门或者乡（镇）水利机构责令其停止违法行为，限期改正，并可处以一万元以下的罚款。
第四十六条 违反本条例第三十六条规定，由市河道管理处、区（县）河道行政主管部门或者乡（镇）水利机构责令其停止违法行为，限期改正，并可处以三万元以下的罚款。
第四十七条 街道监察队对违反本条例的行为，应当责令其停止违法行为，限期改正，并可对个人处以五十元以下的罚款，对单位处以一千元以下的罚款。
对超出前款设定的行政处罚权限的，由街道监察队移送区河道行政主管部门处理。
第四十八条 对下级河道行政主管部门或者组织作出的不适当决定，上级河道行政主管部门应当要求其改正或者予以撤销。
第四十九条 河道管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十条 当事人对河道行政主管部门或者组织的具体行政行为不服的，可以依照《行政复议条例》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请复议或者提起诉讼。
当事人对具体行政行为在法定期限内不申请复议，不提起诉讼，又不履行的，作出具体行政行为的部门或者组织可以申请人民法院强制执行。
第七章 附则
第五十一条 市人民政府应当根据本条例制定具体管理办法。
第五十二条 本条例的具体应用问题，由市水利局负责解释。
第五十三条 本条例自1998年3月1日起施行。
1997年12月23日
