村委会在宅基地管理中的职责认定/杜向乐

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安徽省池州市人民政府


池州市农村特殊保障对象生活保障暂行办法

(池州市人民政府 池政[2002]46号)

第一条 为进一步深化农村税费改革，保障农村特殊保障对象的基本生活，根据《中华人民共和国兵役法》和国务院《军人抚恤优待条例》、《农村五保供养工作条例》以及《安徽省拥军优属条例》等有关法律、法规规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称农村特殊保障对象，包括：
（一）农村义务兵家属。指义务兵入伍前为农业户口并按照规定享受优待的义务兵家属。
（二）农村重点优抚对象。指烈属、因公牺牲军人家属、病故军人家属（简称三属），革命伤残军人，在乡老复员军人和带病回乡且基本丧失劳动能力、生活特别困难的退伍军人。
前款所称家属指军人的父母（含抚养其长大的亲属）、配偶、未成年子女及18岁以下弟妹。
（三）五保供养对象。指符合国务院颁布的《农村五保供养工作条例》规定的已保对象和应保未保对象。具体包括：
1、无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但是扶养义务人无扶养能力的；
2、无劳动能力的；
3、无生活来源的。
法定扶养义务人，是指依照《婚姻法》规定负有扶养、抚养和赡养义务的人。
（四）农村特殊困难户。指因家庭缺少劳动力或者因病、因灾、因残等原因造成生活低于农村最低生活保障标准的特殊困难的农户。
第三条 农村特殊保障对象的保障工作由各县区人民政府、九华山风景区管委会负责，民政部门管理，乡镇人民政府组织实施。
五保供养工作按照“乡镇、村、村民小组三级分管，以村为主”的原则进行。
乡镇的职责：负责五保户供养经费的落实，五保对象及人数的审核，住院费、丧葬费、建房费的审查和报销，节日慰问，督促检查行政村、村民组具体安排五保户生活。
行政村的职责：负责五保对象的初审，经乡镇批准后组织房屋修建，负责一般疾病的治疗，组织党、团员和干部包户照顾，处理五保户的后事。
村民组的职责：负责分散五保户口粮、燃料等实物的购送（从乡镇拨付的供养经费中开支），房屋维修，日常生活料理，并对不能自理的五保户派专人照顾。
第四条 农村义务兵家属、农村重点优抚对象、五保供养对象的确定按照国家和省有关规定执行。
农村特殊困难户的确定程序：由户主本人提出申请，经村民小组民主评议、村民委员会讨论通过、乡镇人民政府审查后，报县级民政部门确定，财政部门备案。
具备五保条件的孤老优抚对象，应给予五保。
第五条 农村特殊保障对象的保障标准：
（一）农村义务兵家属，实行普遍优待，优待标准不低于当地上年度农民人均纯收入的70%。凡一户有两名或三名义务兵的，按两户、三户发给优待金。义务兵服役期满（两年）后其家属或本人停止优待。
前款所称人均纯收入以统计部门法定数据为准。
（二）农村重点优抚对象，实行有重点的优待。
1、优待面：“三属”户、在乡老复员军人优待面不低于该类总户（人）数的50%；革命伤残军人优待面不低于该类总人数的30%；带病回乡退休军人优待面不低于该类总人数的1.5%。其中年龄在六十周岁以上的孤老优抚对象100%优待。
2、优待标准：“三属”户、在乡老复员军人优待标准不低于当地上年度农民人均纯收入的35%；革命伤残军人和生活特别困难的带病回乡退伍军人优待标准不低于当地上年度农民人均纯收入的25%。
（三）五保供养标准：集中供养的五保户，每人每月不低于150元，分散供养的五保户每人每月不低于100元。应保未保对象的保障标准比照分散供养标准执行，但每人每月的生活救助标准不少于50元。
（四）农村特殊困难户的救济金标准，以不低于当地农村最低生活保障标准实行差额补贴。农村最低生活保障标准由各县区人民政府、九华山风景区管委会自行确定。
第六条 农村特殊保障对象的保障经费来源：
（一）农村义务兵家属和重点优抚对象的优待金由乡镇人民政府列入财政预算，财政支出科目为“抚恤事业费”。
（二）农村五保户供养经费的来源：
1、农业税附加和农业特产税附加；
2、乡镇财政预算安排。财政预算安排列“农村社会救济费”支出科目；
3、上级财政专项补助等转移支付；
4、乡镇企业、集体经济组织上交的收入；
5、其他收入。
（三）农村特殊困难户救济金由乡镇财政预算安排，列“农村社会救济费”支出科目（其中因自然灾害造成的农村特殊困难户救济金列“自然灾害救济事业费”支出科目）。
第七条 农村特殊保障对象的保障经费发放：
（一）农村义务兵家属和农村重点优抚对象优待金，每年初由乡镇人民政府统一评定，乡镇民政办公室登记造册，经财政所复核后于每年5月底上报县（区）民政局，并发证到户，向社会公布，通知战士所在部队。每年10月份由乡镇财政所拨付经费，乡镇人民政府、街道办事处组织召开兑现会，发放优抚金（兑现名册报民政局）。
（二）五保供养金的发放实行五保供养卡制度，根据实际情况，可发资金，也可发部分实物。集中供养的经费，由乡镇财政所拨至乡镇民政办公室或直接拨至敬老院等集中供养机构；分散供养的经费，由乡镇民政办公室负责按五保供养卡，直接发放到人，也可由村、村民组代为发放。资金和实物均应填写五保供养卡，由五保对象签字、盖章。
（三）农村特殊困难户的救济金，由乡镇民政办公室将已确认的特殊困难对象逐户按人登记，财政所复核后，发放到户。
第八条 对农村特殊困难户的救济，应统筹考虑对其农业税减免、未成年子女接受义务教育学杂费减免等扶贫工作。
第九条 县（区）人民政府和乡镇人民政府应加强对农村特殊保障对象保障经费的管理和监督检查，建立和完善有关规章制度，确保资金用于农村特殊保障对象。
第十条 对在农村特殊保障对象的保障工作中作出显著成绩的单位和个人，应予以表彰、奖励。
第十一条 对违反本办法，造成不良影响或者严重后果，将严肃查处，并追究有关责任人的责任。
第十二条 本办法实施过程中的具体问题由市民政局会同财政局负责解释。
第十三条 本办法自2002年1月1日起施行。凡与本办法不一致的，以本办法为准。

2003年的非典型肺炎(SARS)事件，可能至今还让国人记忆犹新。SARS及后续的若干公共卫生事件，促成了2004年传染病防治法的修订。公共卫生监测、预警能力的强化，使得政府、传媒和公众能更为理性地认知传染病风险。

　　但十年之后，我国出现了全球首次发现的H7N9型禽流感病毒，该如何应对?笔者认为，不应“八公山上，草木皆兵”，对禽流感病毒风险应有理性的认知。另外，应加强对H7N9型禽流感病毒的风险监测、风险评估、风险沟通。在应对H7N9型禽流感病毒时，也应注重所采取措施与所实现目标的匹配，关注所采取措施的合法性，关注行政相对人的权利保障。

　　强化对H7N9型禽流感的风险监管

　　正如曾任美国联邦卫生部长的Leroyy Burncy在1957年指出的，“如果流行病没有发生，我们都很高兴。如果发生了，我希望我们能说……我们已经在现有科学知识与行政程序的极限下，做了所有的事情并做了所有的准备，来达成最好的结果”。今天，当中国遭遇全球首次发现的H7N9型禽流感病毒时，也应在传染病防治法等法律法规的框架下，通过动员国家、社会与个人的力量，来尽量削减禽流感病毒风险，使所带来的损失趋于最小化。

　　H7N9型禽流感之所以受到高度重视，不仅在于它是一种新兴病毒造成的传染病，还在于它已造成一定人员死亡，病例已不限于上海等长江中下游地区，在北京、河南也有病例报道。在未来，此类传染病的传播途径、传播范围及危害性如何，都需要进一步判断，因此首先要加强对H7N9型禽流感的风险监测。根据传染病防治法第33条规定，各级疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实H7N9型禽流感疫情信息，所搜集到的这些信息，构成了进行后续风险评估、风险管理、风险沟通的基础。各级疾病预防控制机构应当设立或者指定专门的部门、人员负责H7N9型传染病疫情信息管理工作，及时对疫情报告进行核实、分析。

　　此外，卫生行政部门应当根据人感染H7N9禽流感的疫情形势、病原学研究进展，及时组织专家，开展对H7N9型禽流感的风险评估。如果达到《突发公共卫生事件应急条例》中界定的“突发公共卫生事件”标准时，应当按照相关预案及时启动相应应急响应机制，并按照相关规定及时终止响应。

　　根据《政府信息公开条例》第9条的规定，对于“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”及“需要社会公众广泛知晓或者参与的”政府信息，行政机关应主动公开。国家建立传染病疫情信息公布制度。传染病防治法第38条要求，国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。

　　今天，随着新媒体的发达，随着公众对健康、安全等因素更加关切，公众对被媒体广泛报道、有可能发生在自己身上的风险，会有更强的认知，因此或许会高估禽流感的风险，滋生不必要的恐慌情绪。对此，各级卫生行政部门及疾病预防控制机构应做好疫情防控知识宣传和风险沟通，恰如其分地将专业化的科学术语，转化成能为公众和媒体理解的方式，让公众理性认知禽流感风险，以正确的方式预防禽流感。

　　H7N9型禽流感防控措施的合法性分析

　　自内地出现H7N9型禽流感之后，各地都采取了诸多相应防控禽流感措施。但这些措施是否具有合法性?根据宪法第37条第1款和立法法第8条的规定，对人身自由的限制，应具有法律上的依据。

　　目前，各地所采取的防控禽流感措施涉及到对H7N9型禽流感感染者、疑似病人及相关密切接触者的隔离治疗。传染病防治法第39条第1款规定:“医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施……对病人、病原携带者，予以隔离治疗……;对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗;对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。”另外，根据传染病防治法第39条第3款的规定，医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。

　　现在，人感染高致病性禽流感已被纳入乙类传染病范围，但目前尚无证据表明H7N9型禽流感为人感染高致病性禽流感，H7N9型禽流感尚未被列入法定传染病的范围，因此对相关人群予以隔离治疗的依据，可能欠缺合法性。但正如西方法谚所说，“没有比必要更为正当的了”，“本不合法者，于必要时即为合法”，面对H7N9禽流感的袭来，公众可能更为期待的是化解公共卫生和安全的危机，而自愿同意和接受政府采取的诸种措施。因此，H7N9型禽流感防控措施的合法性或有欠缺，但确有正当性根据。

　　H7N9型禽流感防控措施的展开，应以必要性为限。一般而言，所维护的公共安全价值应高于被限制的人身自由。应将防控措施的范围限于最小限度，尽可能少地限制公众基本权利。此外，目前我国已初步形成传染病防治的法律框架，H7N9型禽流感防控措施的设定与实施，不宜以“逸脱”于法律规范之外的形式展开。下一步，应尽量恪守传染病防治法、突发事件应对法、《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等的规定，视疫情进展，及时将H7N9型禽流感界定为“突发公共卫生事件”或传染病防治法中规定的法定类别传染病，并依法设定和实施相应的防控措施，从而确保依法防控公共卫生风险。

　　重大动物疫情应急管理与行政补偿

　　目前的研究表明，H7N9禽流感病毒基因来自于东亚地区野鸟和中国上海、浙江、江苏鸡群的基因重配。基于此，上海市政府、南京市政府等都先后颁布了关于暂时停止活禽交易、暂时关闭所有活禽交易市场的通告。其法律依据在于，根据《重大动物疫情应急条例》第2条和第30条第4款的规定，当高致病性禽流感等发病率或者死亡率高的动物疫病突然发生，迅速传播，可能对公众身体健康与生命安全造成危害时，构成“重大动物疫情”，可以在确定的疫区内，“关闭动物及动物产品交易市场，禁止动物进出疫区和动物产品运出疫区”。

　　根据《重大动物疫情应急条例》第29条的规定，对于疫点而言，可扑杀并销毁染疫动物和易感染的动物及其产品。根据《重大动物疫情应急条例》第30条的规定，在必要时，可对疫区内易感染的动物进行扑杀。目前上海暂停了三大活禽批发市场和461家活禽零售点的交易，已扑杀各类活禽约11万羽;南京暂停了三大家禽批发市场交易，扑杀各类活禽超过8000羽。

　　从《重大动物疫情应急条例》的规定出发，从防控禽流感的现实需要出发，暂时停止活禽交易，扑杀染疫和易感染动物具有一定的合法性。但也应看到，目前采取的诸种举措，有“城门失火，殃及池鱼”之嫌。这使得所有活禽养殖户都面临销售难，有投入、无产出的难题。根据中国畜牧业协会初步测算，截至2013年4月15日，活鸡及鸡肉产品销售损失已超过130亿元。需要警醒的是，应严格限定疫点、疫区的范围，只能关闭疫点、疫区内的动物和动物产品交易市场，只能扑杀疫点、疫区的染疫和易感染动物，决不能随意扩大其范围。这有助于让风险监管聚焦于最有可能发生问题的区域和对象，有助于遏制公众不必要的恐慌情绪，也有助于将对禽业的不利影响削减至最小。

　　《重大动物疫情应急条例》第33条规定，国家“对因采取扑杀、销毁等措施给当事人造成的已经证实的损失，给予合理补偿”。“补偿所需费用，由中央财政和地方财政分担”。因此应对活禽被扑杀的养殖户予以合理补偿，补偿金额应至少是此前市场上的活禽价格乘以该养殖户被扑杀活禽羽数。

　　对疫点、疫区内动物和动物产品交易市场的关闭，虽是为公共安全需要而展开，但限制了经营者的经营自由，而这是经营者具有财产价值的“公法上的权利”。尽管法律无明文规定，但交易者为了公共福祉而暂停交易，相关政府部门应对其因暂停活禽交易造成的损失，予以适当的行政补偿，补偿金额应以至少涵盖经营者每天维护其经营活动的必要开支为限。

　　（作者单位：南开大学法学院）