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混合过错、公平责任还是无因管理?/董洪陶

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 08:04:53  浏览:9595   来源:法律资料网
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混合过错、公平责任还是无因管理?
——对一起民事案件的法律分析
(作者 董洪陶 山东省纺织职业学院管理系)

[案情简介] 2000年某日,原告甲与被告乙从城里打工后一同回家,途中甲应乙的邀请,到乙家中做客。晚饭前,乙吩咐其子丙(10岁)生煤球炉子,雨后柴潮,不易引燃,甲遂前去帮忙。在生炉子过程中,炉膛内被倒入柴油后喷火,溅到甲身上,致甲头部以下身体大面积着火烧伤。甲即入医院治疗,花去医疗费若干。后双方因赔偿问题未达成协议,形成纠纷。原告甲诉请法院判令被告赔偿医疗费、误工费、护理费伤残补助费、被抚养人生活费、精神损害赔偿费等各项共计142434.35元。
庭审中,原、被告就向炉膛内倒柴油的责任人问题产生争执。原告称,系被告乙之子丙在其不注意时突然向炉膛内倒柴油助燃,导致其被烧伤;而被告则称,系原告在生炉子时为助燃,自己向炉膛内倒柴油被烧伤,丙当时根本未在炉子旁边。双方均未提供充分有效证据证明自己的主张,因无其他在场证人,法庭亦未查明。
法院认为:被告邀原告到其家中做客,负有在其家中保障原告人身安全的义务。而原告系成年人,其在被告家中亦负有防止和谨慎注意有害于其人身安全的行为的责任。双方互有过错,须负相应责任。并据《民法通则》第106条、119条和131条做出如下判决:原告因伤造成的经济损失被告应支付40000元,于判决生效后十日内付清。
[法律分析]
1、法院在处理本案时实际运用的是“混合过错”理论:即侵权人因为过错要对受害人承担民事责任,受害人对于损害的发生也有过错的,可以减轻侵权人的民事责任。
具体推理过程是这样的:被告邀请原告到其家中做客,即负有在家中保障原告人身安全义务,既然侵害事实已在被告家中发生,被告不能证明自己已尽保障义务,说明其有过错,应对原告损失承担侵权赔偿责任;原告作为成年人,其在被告家中亦负有防止和谨慎注意有害于其人身安全的行为的义务,原告无证据证明其对自己所受到的伤害无过错,故亦应承担一定责任。
我们认为法院上述判决是不妥的,原因是法院对“被告负有在家中保障原告人身安全义务”的认定是没有明确法律依据的。
那么被告是否有法律默示的义务?我们认为即使有,也是一般的注意义务,这种义务应该是正常的、习惯的、为常人所能接受的,而且一般要求义务人已经意识到或应当意识到危险的存在。如果没有意识的因素,自然谈不上过错,也就不应承担责任了。邀请别人到危房中做客,家中有传染病人却邀请别人到家中做客都是已经意识到危险的存在却没有尽到一般注意义务的情形。本案却不同:本案中的危险是突发的,出乎被告的意料,需要的是特殊的注意,已经超出一般注意义务的范围,被告不应为此承担责任。
另外还需特别指出的是:法院没有依据地认定被告负有上述义务的做法是错误的,也是非常危险的。
从抽象模糊的道德权利义务到界定明确的具体权利义务须经过立法机关内各方利益群体的博弈,这个博弈的过程是透明、民主、公正的,是权利义务正当性的依据。我国没有判例法传统,法官没有立法权,如果没有经过民主立法的过程,没有民众对利益冲突的权衡、对价值冲突的比较,法官只是凭一己之见根据案情需要设定法律没有明确规定的权利义务的做法是没有依据、没有正当性的。而且这样将义务扩大化的做法会使权利义务失衡,义务人不信服,造成社会生活的混乱。法定权利义务是自由的范围,随意设定权利义务的做法只能会侵犯公民的自由,践踏公民的权利,导向的是人治而不是法治。
2、有人认为应按公平责任理论处理:本案为一般侵权赔偿纠纷,自然不能适用属于法律有特别规定的无过错责任原则;因原告不能证明被告有过错,法院庭审也未能查清原告的过错情况,所以也不适用过错归责原则,这样被告不承担民事责任,而被告也是没有过错的,却要自己承担全部损失,显然有失公平,违背立法原意。根据《民法通则》第一百三十二条“当事人对造成损害都没有过错的,可以根据实际情况,由当事人分担民事责任”的规定,可适用公平责任原则。公平责任作为任何一方当事人都不应当承担民事责任的情况下的一种平衡责任,既利于法官审案,又能平衡双方民事责任。
但我们认为适用公平责任有如下缺陷:〈1〉本案只是推定的双方无过错,不是真正的双方无过错。事实上很可能是一方有过错,只是不能被查清和证明,这种推定显然对一方来说是放纵,而对另一方来说,则是不公平的,既不能使本人服判息诉,也不利于提高本人和相关人的法律意识;〈2〉本案无法排除被告负有“防止和谨慎注意有害于其人身安全的义务”。原告作为一个心智健全的成年人,知道(或应该知道)将柴油直接倒入火中的后果,却在当时的环境下没有尽到正常的、习惯的,能为常人所接受的一般注意义务,是有一定过错的。而公平责任要求双方须无过错,此时适用公平责任显然不合适。〈3〉公平责任一直争议不断,虽然法律已作出了明确规定,但笔者认为,能用其他理论解决的,尽量不要用公平责任理论。理论上对公平责任最尖锐的批评是其没有责任却仍要承担责任的逻辑矛盾(*尾注⑴)和它实质上是社会救济体系(如社会保障体系和保险体系等)不完善状态下一种劫富济贫的无奈衡平,所以公平责任要慎用。(*尾注⑵)
3、我们认为该用无因管理理论处理:
原告帮被告之子生炉子的行为构成无因管理,原告因无因管理造成的损失,原告应予以赔偿,但考虑到原告也有一定过错,因此可适当减轻被告的责任。
依据《民法通则》第93条的规定,无因管理成立要件主要有以下三项:管理他人事务;有为他人利益的意思;无法律上的原因。原告帮助生炉子的行为符合上述三要件,构成无因管理,因此受到的损失,根据《意见》第132条“民法通则第九十三条规定的管理人或者服务人可以要求受益人偿付的必要费用,包括在管理或者服务活动中直接支出的费用,以及在该活动中受到的实际损失”的规定,被告应赔偿原告损失。同时,原告也有一定的过错,可以适当减轻被告的责任。
这里需要指出的是,比较《意见》第142条及《意见》第157条与《民法通则》第93条的规定时,笔者发现,公平责任理论与无因管理理论有时是重叠的,公平责任中会出现因有无因管理关系而适用的情形,无因管理之债中也蕴涵着公平的原则。但二者还是有所差别:(1)就适用条件而言,公平责任只有在双方都没有过错的情况下才能适用,而在无因管理理论则没有这们的要求。无因管理中可能双方都没有过错,也可能双方都存有过错或仅其中一方有过错。本人过错并不影响无因管理关系的成立,而管理人过错只是减轻本人责任的理由,同样不影响无因管理理论的运用。(2)就性质而言,公平责任在理论上被界定为侵权责任,导向侵权行为之债,而无因管理则导向无因管理之债,两者分属不同的两大债理论。
鉴于公平责任与无因管理理论不同却有重叠之处,所以在实践中我们一定要仔细区别、鉴别使用。当遇到同时都能适用的情况时,笔者认为最好优先适用无因管理理论,因为无因管理之债不但体现了公平的精神,同时也为人们提供了为什么要承担债务的具体理由,而公平责任本身并没有摆脱没有责任却要承担责任的矛盾,它能提供的理由就是为了追求公平,这不免太抽象模糊,既不利于法官掌握,也不利于利害关系人接受。

尾注:
(1)从逻辑上看,只有依法对行为完成价值判断——是否有责任之后,才可能依这种判断行为所导致的利益后果予以确定。而从现有案例来看,行为人是没有任何责任的。可见,单纯的责任归属,公平责任原则是有逻辑矛盾的。见米健:《关于“公平”归责原则的思考》,《法学研究》1997年第1期,第8页 和 胡磊等著《公平责任原则研究报告》
(2)说到公平责任的运用,这里不烦多说几句。因为法条规定的含糊和笼统,公平责任在实践中是很混乱的,例如“可以根据受益人受益的多少及其经济状况,责令受益人给予适当补偿”“可以责令对方或者受益人给予一定的经济补偿”,这种以人的富有程度为根据确定责任的做法既体现不了公平,也给法官留下了巨大自由裁量空间,提供了问题滋生的土壤。
另外理论和实践中都不应忽视一个重要的公平责任构成要件——原告损失与被告之间应有某种联系并达到某种程度。例如有损害发生的因果关系(《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)第155条规定:“因堆放物品倒塌造成他人损害的,如果当事人均无过错,应当根据公平原则酌情处理。”);有无因管理关系(《意见》第157条规定 :“当事人对造成损害均无过错,但一方是在为对方的利益或共同利益进行活动的过程中受到损害的,可以责令对方或者受益人给予一定的经济补偿。”);有紧急避险关系(《意见》第156条规定:“因紧急避险造成他人损失的,如果险情是由自然原因引起,行为人采取的措施又无不当,则行为人不承担民事责任。受害人要求补偿的,可以责令受益人适当补偿。” );有亲属关系(《民法通则》第132条规定:“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的,由监护人承担责任。监护人尽了监护责任的,可以适当减轻他的监护责任。”和《意见》第158条规定,“夫妻离婚后,未成年子女侵害他人权益的,同该子女共同生活的一方应当承担民事责任;如果独立承担民事责任有困难的,可以责令未与该子女共同生活的一方共同承担民事责任。” )等。
并不相识的甲、乙同走在街上,甲被无法查明的逃逸汽车撞伤要求乙赔偿无论如何也体现不了公平的原则,既然甲、乙之间缺乏一定的联系。





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注册会计师审计法律责任的性质研究(中)
---- 公众公司的独立审计:多重博弈的社会化契约

公众公司[1] 是利益相关者之间结成的契约网,这些利益相关者不但包括股东和经理层,而且还包括债权人、供应商、消费者、工人、投资者甚至是政府,他们在企业中享有的权利和承担的义务是各不相同的。他们怎样才能保证自己的权利得到实现呢?利益相关者们必须形成一套成本最优的有效控制机制,这套机制就是独立审计。

一、受托责任论
独立审计产生的直接原因是财产所有权与经营权的分离,其发展经历了详细审计、资产负债表审计和会计报表审计三个阶段。那么财产所有权与经营权分离后,为什么会产生审计呢?学界提出了多种理论解释,其中,“受托责任论”受到学术界的大多数认同。弗林特(David Flint)在《审计哲学与原理导论》中指出,作为一种近乎普遍的真理,凡存在审计的地方,必存在一种受托责任关系,受托责任关系是审计存在的重要条件;审计是一种确保受托责任有效履行的社会控制机制;利特尔顿(A.C. Littleton)在《会计理论结构》中多次指出:审计职能就在于研究、审核和评价受托人对委托人所赋予之受托责任的履行情况;审计应对受托责任报告加以测试;应审核包括现金要素在内的许多要素的综合受托责任;由股东投资形成的公司资源的受托责任,向来就是重要的审计问题。我国学者秦荣生也指出,审计与受托经济责任具有“血缘”关系。在历史上,可能有受托经济责任存在而无审计的情况,但没有一种审计不是针对受托经济责任而存在的。[2]
什么是“受托责任”呢?其实受托责任是经济学“委托—代理关系”在会计领域的另一种解读。受托责任关系就是资源占有人与资源管理人之间所形成的资源委托管理与资源受托管理关系,以及资源管理人与其资源管理执行人之间所形成的资源受托管理与执行资源管理关系。当财产管理制度发展到财产所有权和使用权分离时,资源所有者将资源委托给他人管理,受托人对委托人承担受托资源管理的全部责任,即负有受托经济责任。[3] 一方面这种受托经济责任建立在互相信任和忠实性基础上,即财产所有者愿意把拥有的资源交托给受托人经营,并相信其将以最大的善意履行受托责任和完成委托人的利益目标;另一方面这种受托经济责任关系的双方常常存在潜在的利益冲突,即资源所有者担心由于受托人过失或故意的行为,使自己的资源和利益目标受到损害。正是这种潜在利益冲突,使资源所有者为了维护其利益,需要对受托经济责任的履行情况进行审查评价;而受托人基于这种潜在利益冲突的存在,会对自己承担的受托责任的完成情况进行自我认定、自我计量,并定期编制各种受托责任报告,为委托人审核受托责任的完成过程和结果提供信息。为了证明自己的经营成果,向资源委托人索取报酬,解除资源委托人对他的潜在怀疑,受托人也需要对自己的报告进行审查和评价。正是由于这种委托人与受托人双层的需要,才有独立于他们两者之间的第三方,即注册会计师提供鉴证的服务,所以就有了独立审计的产生与发展。
从以上分析可知,“受托责任”是独立审计产生的核心前提。如果没有受托责任的存在,所有的资源,包括财务资源、人力资源、公共资源等都由自己来经营与管理的话,就不需要对这些资源的经营和管理情况进行监督,也就不需要什么独立审计了。但在现实的企业中,这种假想状态是不存在的,取而代之的是各种各样的受托责任关系。我们把企业理解由利益相关者缔结的一系列契约构成的契约网,由于人力资源与其所有者具有不可分离性,而其他资源与其所有者则都是可以分离的,这样,人力资源所有者经营企业,从另一个角度来看,也可以理解为其他利益相关者将其所拥有的资源委托给人力资源所有者进行经营,从而形成了各种受托责任关系。从这个角度来看,“受托责任论”是合理可行的,因而倍受世界审计学界的青睐与推崇。但是,我们认为,“受托责任论”还具有其固有的局限性:
1、“受托责任论”只关注表面化的受托责任关系,而忽视了受托责任关系形成过程中利益相关者之间的利益冲突与协调。按照上文对企业契约的分析结论,企业契约是一个动态的过程,利益相关者的利益始终处于冲突与协调之中。利益相关者之间是否存在受托责任关系,仅仅是利益相关者之间的受托责任的一个方面,更重要的方面在于受托责任关系所包含的不同利益相关者所拥有的权利结构。同时,“受托责任论”将利益相关者之间的关系简化为资源所有者(或占有者)与资源管理者之间的关系,并不符合利益相关者权利结构的实际。
2、“受托责任论”在解释现实中的独立审计存在着困难。按照受托责任论,委托人与受托人之间存在受托责任,注册会计师是作为被聘请的第三方,对受托人的受托责任履行情况进行再认定,那么,这种再认定只要能够获得委托人与受托人的认可即可,与其他任何主体都无关系。而事实上,作为一个职业,独立审计是由政府制定法律,注册会计师协会根据法律授权制定审计规则,并对注册会计师进行监督管理。显然,受托责任论无法对政府和行业协会在独立审计中的作用作出合理的解释。
3、“受托责任论”无法解释公众公司的审计信息事实上是一种公众信息。受托责任人描绘的审计关系是委托人对受托人监督的需求和受托人对业绩自证的需求,全然与企业的其他利益相关者无关。即使是公众公司的股东属于不确定的多数,考虑到这些股东作为资源拥有者的需求,也无法说明审计信息的失真为什么要对潜在的股东和其他第三人承担责任。
4、“受托责任论”并不能充分解释审计必须保持独立性。理论上,注册会计师接受委托人的委托,为委托人提供专业服务,应当站在委托人的立场上从事审计工作,即使是受托人也需要审计自证其成果,注册会计师也只需要保持中立,并不需要保持独立,而事实上,注册会计师不但必须独立于当事人,而且必须独立于社会公众,还必须独立于政府。
综上,我们发现,一方面,受托责任论揭示了独立审计产生和发展的基本原因,在审计理论中具有基础性地位;另一方面,受托责任论还存在重要的理论缺陷,不能对独立审计的现实状况作出合理的解释。因此,我们需要扩展视野,深入考察企业利益相关者之间的利益关系,探求独立审计的本质属性。

二、企业利益相关者对管理者的监督:政府代理机制
我们分析企业理论时已经提到,产权经济学家詹森和麦克林认为,委托--代理关系是一种契约。在这种契约下,一个人和一些人(委托人)授权另一个人或一些人(代理人)为他们的利益从事某项活动,并相应授予代理人某项决策权,代理人通过代理行为获取一定的报酬。在现代市场经济中,委托代理关系大量表现于股份有限公司中所有者与管理者的关系。委托代理关系下会产生代理成本,主要表现为:(1)偷懒、不负责任。代理人由于行为目标与委托人不一致,不可能自觉地将委托人利益作为自己的行为原则,而可能付出比自己报酬小的努力,从而损害委托人的利益;(2)机会主义。代理人一有机会就会投机取巧,为了增加自己的收入而损害委托人的利益。詹森和麦克林认为,要解决代理问题,委托人必须给予适当的激励来减少他们之间的利益差异,从而减少或杜绝代理人的偷懒和不负责任行为;通过花费一定的监控成本来限制代理人的机会主义活动。
以上我们可以看出,由于所有权和经营权的分离,委托人与代理人关于企业经营的信息不对称,企业经营的不确定性以及代理人的机会主义倾向,会产生代理成本,这项代理成本一旦大于委托人的激励控制成本之后,委托人就可能采取一定的激励和监控措施。按照利益相关者理论,我们将委托人作广义的理解,认为委托人并不仅仅是指“委托--代理” 论所称的企业所有人(即股东),而是指企业为组织生产而聚集的所有的资源拥有人(包括拥有土地的地主,拥有资本和设备的股东和投资者,拥有劳动力的管理者和工人,拥有原材料的供应商,拥有资金的债权人,拥有购买力的消费者以及拥有制度和公共资源的政府等);代理人当然是企业的经营管理者,显然,经营管理者在企业中具有双重角色,既是劳动力资源的拥有者,又是资源拥有者的代理人。这些利益相关者在企业中的权利义务显著的不同,但是为了实现自己的权利,他们必然会采取一定举措对企业的管理者实行监督。
前已述及,企业是利益相关者之间结成的契约网,利益相关者为了实现自己的权益,便会产生监督契约实施的动力。我们为了论述的方便,假设监督是各个利益相关者分别实施的。第一种情况,假设各个利益相关者实施监督产生的收益只适合自己享有,其他利益相关者并不能得益。在这种情况下,监督者就会衡量自己实施监督得到的收益是否有可能大于支付的监督成本,如果收益大于成本,监督就可能实施,否则,理性的利益相关者就不会实施监督。第二种情况,假设个别利益相关者的监督产生的收益可以使其他利益相关者受益。在这种情况下,如果某一利益相关者对企业契约实行监督,其他利益相关者就会大大增加 “搭便车”的可能。由于搭便车的存在,即使是个别监督成本小于个别收益,也会挫伤监督者的积极性。因为大家都等着搭便车,就没有人首先实施监督了,这样,这些众多的利益相关者就只能承担代理成本。
现实生活中,虽然企业利益相关者利益各不相同,但对企业契约的实施状况进行监督在手段上是一致的,都是通过审查企业的财务状况进行监督,所以,第一种假设情况并不多见。在第二种假设情况下,对公众公司监督产生的信息实质上已经成为公共产品,其受众为全体社会成员。一个秩序良好的市场,公众受益的成本决不可能由个别人来承担。既然企业是利益相关者结成的契约网,那么这个契约网必然含有提供公共信息产品的约定,在这个约定中,利益相关者们会推荐一个代表共同利益的代理人,这个代理人最合适的就是政府,因为政府具有其他组织和个人所不具备的天然优势,第一,政府是社会公众的代表;第二,政府具有独一无二的强制力。[4] 因此,在现代市场经济条件下,政府不但要履行传统的政治职能,而且要承担现代的经济职能。
当然,即使是利益相者采取严格的反“搭便车”措施,对企业管理者实施监督也不可能由利益相关者各自分别来实行。因为,监督需要大量成本,如果每一个利益相关者都重复实施相同的过程,会造成社会资源巨大的浪费,利益相关者个人的成本收益率也会畸低,于个人和社会都是不效率的,因此,利益相关者有动力联合起来达成一个共同监督契约,分担监督成本,共享监督收益。

三、独立审计与公众公司的经济监督:社会化契约模型
公众公司的利益相关者需要对公司管理者实施监督来维护自己的权益,基于成本考虑,这种监督并不是由利益相关者亲自履行,而是将监督委托给代表社会公众利益的政府来实施。政府对公司管理者实施监督的手段主要是对公司管理当局披露的会计信息进行审计。然而,现代政府是有限政府,它不可能对所有公众公司的会计信息进行直接审计监督,而是通过设立注册会计师审计制度,调动社会审计力量,由专业的中介组织来完成。
既然是利用社会力量实现政府的代理责任,政府就需要对社会力量进行有效的控制,以期达到预定的目标。如何使社会力量在受控的状况下得到有效利用呢?政府可以发挥自己独有的强制力,通过制定和实施法律,建立起完善的独立审计体系。世界各国的典型做法是:首先,针对公众公司,政府通过立法强制性规定了严格的会计信息披露制度和会计信息审计制度,要求公众公司在发行股票或债券前的一定期限内,必须公开一定年限的企业会计报表;公众公司在股票上市交易过程中,必须持续公开企业会计信息。这些公开的会计信息必须通过有资质的注册会计师审计,审计报告也必须同时公开。美国1933年《证券法》和1934年《证券交易法》从某种意义上说就是信息披露法,美国《证券法》规定,每个企业在向各州发行有价证券之前,“应按本法格式A的规定向联邦贸易委员会进行证券发行登记,同时报送并公开由独立的注册会计师加以鉴证的财务报表”;《证券交易法》规范了二级市场和经纪人的登记,要求每家在交易所上市的公司必须向SEC报送登记陈述和定期报告。[5] 同时,《证券交易法》还规定(Section 10a),上市公司财务报表必须经过注册会计师审计,并向SEC报送。我国《证券法》规定申请股票上市交易必须提交并公告经法定验证机构验证的公司最近三年的或者公司成立以来的财务会计报告,上市公司应持续公开公司财务会计报告和经营情况。其次,政府通过法律授予注册会计师法定的审计权利。各国普遍规定鉴证公众公司公开的财务信息是注册会计师或注册审计师的专属权利,没有获得独立审计资格和执照的一般会计人员不得从事独立审计业务。关于注册会计师的法律地位及资格要求,各国立法稍有差别,美国是通过《统一会计师法》来规定,英国在《公司法》中规定,德国是《经济审计师法》,法国则在《商法》中作规定,多数国家是通过《注册会计师法》规定,如荷兰、以色列和我国。第三,各国通过立法或者惯例对注册会计师行业进行管理。目前国际上有关注册会计师行业管理体制一般可分为行业自律型和政府干预型两种。[6] 行业自律型管理体制是指主要由民间职业团体对注册会计师进行管理的一种管理模式。在这种模式上,注册会计师由民间协会实行自律管理,政府不与干预。该模式以美国、英国为代表,加拿大、澳大利亚、新西兰、阿根廷、尼日利亚等国也采用这种模式。政府干预型管理体制是指对注册会计师行业的管理,在充分发挥注册会计师协会的自行管理的基础上,由政府在较大范围和程度上进行干预的一种管理模式。实行政府干预型管理体制的国家以德国、荷兰、日本最为典型,此外,法国、意大利、瑞典等欧洲国家以及菲律宾、巴西等许多发展中国家也都采用这种体制。
利用行业协会这种被称为“第三部门” [7] 的民间力量对注册会计师进行管理是世界各国的普遍做法,虽然根据政府权力介入的程度不同,可以把注册会计师的管理体制分为行业自律型和政府干预型,但是,不管是哪种管理模式,注册会计师协会在注册会计师管理中都发挥着基础性作用。首先,注册会计师协会根据法律授权或者通行惯例组织或者协助政府组织注册会计师的资格考试和认定,进行执业登记并颁发执业证书,控制注册会计师行业准入。实行行业自律管理的国家有关法律只确定注册会计师的法律地位,具体的注册会计师的执业标准一般由行业协会具体规定和执行。如美国注册会计师资格管理的具体办法以及工作规范等是由美国注册会计师协会负责制定的。英国虽然在《公司法》中对注册会计师的法定地位的资格作了规定,但具体的操作规程和职业管理的内容也都是由注册会计师协会负责制定。实行政府干预型管理的国家有的是由行业协会组织注册会计师资格考试,政府认可并颁发执业证书;有的则是由协会协助政府组织考试,协会颁发执业证书再报政府核准,如我国的注册会计师考试是由财政部制定考试办法,注册会计师协会组织实施;获得注册会计师资格并达到法定其他条件的向注册会计师协会申请注册,对注册会计师由协会报财政部备案。其次,注册会计师协会有权制定行业准则和职业道德规范,对注册会计师的执业进行监督。奉行行业自律的国家,其注册会计师协会具有健全的管理机构,自主制定行业准则和职业道德规范,对会员全面监督,对违反行规的会员进行处罚。如美国注册会计师协会有健全的管理机构对注册会计师全面监督,对违规会员进行处罚。不过,安然、世通财务丑闻发生后,为了克服行业自律机制的缺陷,2002年美国萨班斯法设立了名为“公众公司会计监督委员会”(PCAOB)的独立的民间机构对注册会计师进行监督。[8] 奉行政府干预的国家,注册会计师协会制定的行业准则需要政府有关部门批准,如我国注册会计师制定的独立审计准则由财政部批准发布,但违反独立审计准则的注册会计师仍然由注册会计师协会处罚。
这种以注册会计师协会为基础的注册会计师管理模式大大降低了对公众公司会计信息实施鉴证的成本,提高了会计信息再认定的可靠性。利益相关者对公众公司的管理当局的监督产生了独立审计的需求,而独立审计本身也需要监督,同样需要相当的监督成本,寻找合格的注册会计师需要成本,对注册会计师审计质量的监督也需要成本。如果根据每一个具体审计需求,都来考察选择自己认为合格的审计师,然后对审计师的服务过程进行监督,显然要消耗大量的成本,使审计监督变得不可能。通过注册会计师协会,按照既定的标准事先把适合从事审计业务的人员选拔到协会里来,法律授予他们相应的法律地位,然后,由协会制定独立审计准则和职业道德规范,对注册会计师进行统一的约束,既大大减少了选择审计人员的成本,又大大减少了监督审计人员的成本,使独立审计成为一项有利于社会的切实可行的制度。从法律关系来考察,注册会计师协会制定的独立审计准则和职业道德规范从形式上看是注册会计师行业的内部纪律约束制度,而实质上是注册会计师行业向社会提出的社会化契约条款,相当于民法中所谓的格式条款。因此这种以行业自律为基础的独立审计制度是典型的社会化契约。
以行业自律为基础的独立审计社会化契约是公众公司审计社会化契约的核心,但还不是全部。政府建立起以注册会计师协会为基础的独立审计体系,为公众公司的利益相关者与注册会计师[9] 的联系创造了条件,使公众公司的利益相关者与注册会计师达成社会化契约成为可能,但是要具体建立起这种社会化契约关系,还需要公司利益相关者选择具体的审计人员。对于选择审计人员,政府并没有越俎代庖,利益相关者把这项权利仍然委托给公众公司,由公众公司代表委托人对独立审计的注册会计师进行选聘,受聘的会计师事务所与公众公司签订一个审计委托协议,独立审计的契约关系才告建立。
综上,我们可以清晰地看出独立审计是一系列契约关系和国家强制力综合作用的结果。独立审计的需求人和最终受益人都是公众公司的利益相关者,利益相关者之间是通过企业契约网联结的,包括其他利益相关者与政府的联系。政府通过强制力建立起以注册会计师协会为基础的独立审计制度,与注册会计师联系起来,注册会计师再通过与企业签订委托协议产生契约关系。这种错综复杂的契约关系构成了典型的社会化契约关系(见图1)。


注:

[1] 指公开募集股票、公开发行债券,以及股票、债券上市交易的公司,包括但不限于上市公司,但主要是指上市公司。
[2] 参见吴联生:《上市公司会计信息披露制度:理论与证据》,厦门大学博士后论文,第215-216页。
[3] 秦荣生:《受托经济责任论》,东北财经大学出版社1994年版,第18页。
[4] [美]斯蒂格利茨:《政府为什么要干预经济》,中国物资出版社1998年版,第33页。
[5] 齐斌:《证券市场信息披露法律监管》,法律出版社2000年版,第10页。
[6] 中华财会网:《注册会计师行业管理体制的国际比较》(2003-07-09),http://www.e521.com/ ztjj/cpa/100002/ 0709102857.htm。
[7] 指区别于政府和营利组织的第三种力量,参见苏力等:《规制与发展:第三部门的法律环境》,浙江人民出版社1999版;何增科主编:《公民社会与第三部门》,社会科学文献出版社2000年版。
[8] See Sarbanes-Oxley Act of 2002, http://news.findlaw.com/hdocs/docs/gwbush/sarbanesoxley072302.pdf.
[9] 实质上,注册会计师是公众公司的间接利益相关者。

作者联系方式:

肖义方

Tel:0591-83973605
E-mail:yifangxiao@hotmail.com

南阳市水污染防治管理办法

河南省南阳市人民政府


南阳市人民政府关于印发《南阳市水污染防治管理办法》的通知



宛政〔2004〕23号


各县市区人民政府、高新区管委会,市政府有关部门:
现将《南阳市水污染防治管理办法》印发你们,请结合实际,认真贯彻执行。

南阳市人民政府
二○○四年三月二十二日

南阳市水污染防治管理办法
第一章 总则
第一条 为防治水污染,保护饮用水源,改善全市水环境,保障人体健康,促进我市经济和社会可持续发展,根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》等有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内的河流、水库、渠道等地表水体和地下水体的污染防治。
第三条 各县市区人民政府对本辖区的水环境质量负责,应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划,采取防治水污染的对策和措施,保护和改善水环境质量。
第四条 市环境保护行政主管部门对本市行政区域内的水污染防治实施统一监督管理。
各县市区环境保护行政主管部门对各自辖区内的水污染防治实施统一监督管理。
建设、水利、农业、国土资源、卫生、公安、林业、旅游、交通等行政主管部门按照各自职责,协同环境保护行政主管部门对水污染防治实施监督管理。
第五条 本市一切单位和个人都有责任保护水环境,并有权对污染和破坏水环境的行为进行监督和检举。
因水污染危害直接受到损失的单位和个人,有权要求致害者排除危害和赔偿损失。
第二章 水污染防治的监督管理
第六条 水污染防治实行水污染物排放总量(以下简称排污总量)控制制度。
环保部门应当根据上级主管部门下达的排污总量控制指标和污染物排放标准,核定排污单位的许可排放量和污染物削减量。对不超过排污总量控制指标的,发给排污许可证;对超过排污总量控制指标的,限期治理,限期治理期间发给临时排污许可证。排污单位应当按照排污许可证或者临时排污许可证规定的指标排放污染物。
第七条 直接或者间接向水体排放污染物的单位和个人(以下简称排污单位),在排放污水前,应当到环保部门办理排污申报登记。排污单位申报登记的排污事项需要变更的,应当提前15日向原登记部门申请登记。排污申报登记实行年审制度。排污单位应当按照规定办理年审。
第八条 新建、扩建、改建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施,应当遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定;建设项目中的防治水污染设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。防治水污染的设施在建设过程中,应由具有相应监理资质的单位进行工程监理。
第九条 生产企业应当采用先进的生产工艺、设备和管理办法,提高原材料的利用率和水的循环利用率,做到清洁生产,减少污染物产生量和排放量。
第十条 实行排污总量控制的排污单位,应当按照规定设置排污口,并安装总量控制监测设备。
饮食服务、修车等行业排放含油废水,应当加装隔油装置;学校、科研院所及其他企业、事业单位的化验室、实验室,应当加装废水回收装置,防止有毒有害物质直接或者间接排入水体;医院排放的含病原体污水,应当经过消毒处理,排放的污染物应当达到国家规定的污染物排放标准。
第十一条 排污单位向水体排放污染物,应当按照国家规定缴纳排污费;超过国家规定的污染物排放标准的,应按国家规定缴纳超标准排污费。
第十二条 排污单位应当对本单位的水污染物处理设施进行定期检查及维修,保证设施正常运行。排污单位需要拆除或者闲置水污染物处理设施的,应当提前向环保部门申报,经审核同意后,方可拆除或闲置。
第十三条 对造成水体严重污染的排污单位,由环保部门提出意见,报有管辖权的人民政府责令其限期治理;排污单位应当按期完成治理任务。
第十四条 排污单位造成水污染事故,应当立即采取有效措施控制和消除污染,及时通知可能受到污染的单位和个人,并向环保部门报告,接受调查处理。
生活饮用水水源地保护区发生水污染事故,事故单位应当及时向环保部门和卫生部门报告。
船舶造成水污染事故时,应当立即向就近的航政管理机构报告;造成渔业水体污染事故时,应当立即向事故发生地的渔政管理机构报告。航政或者渔政管理机构接到报告后,应当立即向环保部门通报情况,并及时开展调查处理工作。发生重大水污染事故,环保部门应当向同级人民政府和上级环保部门报告。
第三章 城市污水处理
第十五条 市中心城区和县级人民政府及建制乡镇所在地应当编制城市污水排除与处理规划和年度实施计划,并按照规定时限组织建设城市污水集中处理设施和污水管网。
第十六条 鼓励企业事业单位和个人以多种形式投资建设、运营污水集中处理设施。
第十七条 在城市污水管网覆盖地区,新建、扩建、改建项目的建设单位应当按照规定将污水管线投入城市污水管。
已投入使用的项目未按照规定配套建设污水管线的,排污单位应当及时补建。
第十八条 在城市污水管网未覆盖地区,新建、扩建、改建居住区、旅游度假区、工业区、畜禽养殖小区等,建设单位必须同步配套建设污水集中处理设施。
已建成的居住区、旅游度假区等,有关责任单位应当及时安排建设污水集中处理设施。
第十九条 污水集中处理设施的运营单位应当保证污水集中处理设施正常运转,保证出水中的污染物含量达到规定排放标准。
污水集中处理设施的运营单位应当对污水处理中产生的污泥进行无害化处理,并根据受纳水体功能的要求,逐步在污水处理中增加有效的除磷、脱氮工艺。
第二十条 污水集中处理设施的排污口必须按照规定设置。
污水集中处理设施的排污口应当安装连续自动监测水质水量的设备,污水集中处理设施的运营单位应当保证其正常使用。
第二十一条 向污水集中处理设施排放污水的,应当保证排放的污水不影响污水集中处理设施的正常运行;所排放的污水影响或者可能影响污水集中处理设施的正常运行的,排污单位应当及时将排放污染物的种类、数量、浓度告知污水集中处理设施的运营单位。
第四章 防止地表水污染
第二十二条 河流、水源地、水库水域的水质,应当符合国家地表水环境质量标准,并按其最高使用目标和保护目标进行水质类别划分和管理。
各级水行政主管部门在确定大、中型水库坝下最小泄流量时,应当维护下游水体的自然净化能力,并征求同级环境保护行政主管部门的意见。
第二十三条 在生活饮用水源地、风景名胜区水体、重要渔业水体和其它有特殊经济文化价值的水体的保护区内,不得新建排污口;危害饮用水源的排污口,应当搬迁。
第二十四条 禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液;禁止在水体清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆和容器。
第二十五条 禁止将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等可溶性剧毒废渣向水体排放,倾倒或者直接埋入地下。
存放可溶性剧毒废渣的场所,必须采取防水、防渗漏、防流失的措施。
第二十六条 禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾和其它废弃物;禁止在江河、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物和其他污染物。
第二十七条 禁止向水体排放或者倾倒放射性固体废弃物或者含有高放射性和中放射性物质的废水。
第二十八条 存贮农药和处置过期失效农药,有关单位应加强管理和监督,防止造成水污染。
第五章 防止地下水污染
第二十九条 禁止利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其它废弃物。
第三十条 在无良好隔渗地层,禁止使用无防止渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污染水和其它废弃物。
第三十一条 对已受污染的潜水和承压水,不得混合开采。
第三十二条 兴建地下工程设施或者地下勘探、采矿等活动,应采取保护性措施,防止地下水污染。
第三十三条 人工回灌补给地下水,不得恶化地下水质。
第六章 保护生活饮用水源
第三十四条 生活饮用水地表水源保护区分为一级保护区、二级保护区。一级保护区内的水质执行国家《地表水环境质量标准》Ⅱ类标准;二级保护区内的水质执行国家《地表水环境质量标准》Ⅲ类标准。
第三十五条河流型饮用水水源地取水口所在河段上游1000米,下游100米及两岸外延100米的陆域为水质一级保护区;一级保护区河段范围之外上游40公里,向下游延伸5公里的水域和一、二级保护区河段沿两岸各5公里的陆域为水源地二级保护区。
第三十六条 水库、湖泊型饮用水水源地取水口所在水域最高水位线以外100米范围,入流河道上溯1000米及两岸外延100米范围陆域为水源地一级保护区;最高水位线向外延伸5公里范围,入流河道上溯10公里及两岸外延伸5公里的陆域为水源地二级保护区。
第三十七条 集中式生活饮用水地下水源保护区分为一级保护区和二级保护区,水质类别分别执行国家《地下水水质标准》Ⅱ类、Ⅲ类标准。
以开采井为中心半径30米范围内为一级保护区; 以开采井为中心半径30—200米范围内为二级保护区。
第三十八条 各级人民政府负责保护本行政区域内的生活饮用水水源,加强监督管理。
第三十九条 在生活饮用水地表水源一级保护区内,禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。禁止从事一切污染或者可能污染水源的行为。
禁止向生活饮用水地表水源一级保护区的水体排放污水。在生活饮用水地表水源一级保护区内已设置的排污口,必须限期拆除。
在生活饮用水地表水源二级保护区,禁止下列行为:
(一)新建、扩建、改建向水体排放污染物的建设项目;
(二)新建畜禽养殖场;
(三)改变原有建筑物用途,产生或者可能产生水污染物的。
第四十条 在生活饮用水地表水源保护区内,禁止从事水上旅游、游泳和其他可能污染生活饮用水体的活动。
第四十一条 在生活饮用水地表水源保护区内,实行以下控制措施:
(一)严格控制销售和使用含磷洗涤用品;
(二)限制和逐步取消投饵网箱、围网养鱼;
(三)减少农药和化肥的施用量,加强对农业面源污染和农村生活污染的治理;
(四)严格控制装载油类、粪便、有毒有害等物质的车辆驶入。
第四十二条 在生活饮用水地下水源保护区内,建设单位必须遵守国家和本市有关建设项目环境保护管理的规定。
在生活饮用水地下水一级保护区内,禁止建设除取水构筑物以外的其他建设项目,禁止从事一切污染或者可能污染水源的行为。
在生活饮用水地下水源二级保护区内,未经批准不得从事下列行为:
(一)新建加油站等贮存液体化工原料或者其他有毒有害物质的地下工程设施;
(二)新建渗坑、渗井、污水渠道、垃圾以及固体废弃物的转运、堆放场所;
(三)新建、扩建、改建电镀、采矿、冶炼、酿造、印染、化学工业以及畜禽养殖场等排放污水的项目。
第四十三条 在生活饮用水地下水源一级、二级保护区内,禁止与河道清障和疏浚无关的挖砂、取土等改变地形地貌、危害地下水源的行为。
第四十四条 在生活饮用水地下水源一级、二级保护区内,现有的污染水源或者可能污染水源的排污单位,应当搬迁。
现有的垃圾填埋场、有毒有害废物源的经营管理单位,必须制定应急事故处理方案,配套建设观测井,并定期向环境保护行政主管部门提交监测报告。
第四十五条在生活饮用水源受到污染或者可能威胁供水安全的紧急情况下,环境保护行政主管部门应当采取强制性措施,责令有关排污单位减少或者停止排放污染物。
第七章 法律责任
第四十六条 不按照排污许可证或者临时排污许可证的规定排放污染物的,由颁发许可证的环境保护行政主管部门责令限期改正,可以处5万元以下罚款;情节严重的,可以吊销排污许可证或者临时排污许可证。
第四十七条 建设项目的水污染防治设施没有建成或者没有达到规定的要求即投入生产或者使用的,由批准该建设项目环境影响报告书(表)的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以处10万元以下罚款。
第四十八条 拒报或者谎报环境保护行政主管部门规定的有关污染物排放申报登记事项的,由环境保护行政主管部门责令限期改正,可以处1万元以下罚款。
第四十九条 排污单位未按照要求设置排污口,未安装连续自动监测水质水量的设备,未能保证其正常使用的,由环保行政主管部门责令限期改正,可以处300元以上3000元以下罚款。
第五十条 排污单位故意不正常使用水污染物处理设施,或者未经环境保护行政主管部门批准,擅自拆除、闲置水污染物处理设施,排放污染物超过规定标准的,由环境保护行政主管部门责令限期改正,可以处10万元以下罚款。
第五十一条 向水体排放剧毒废液,或者将含有汞、镉、砷、铬、氰化物、黄磷等可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下的,由环保行政主管部门调查处理,可以处10万元以下罚款。
第五十二条 向水体排放、倾倒放射性固体废弃物、油类、酸液、碱液或者含有高、中放射性物质的废水的,可以处5万元以下罚款。
第五十三条 向水体排放船舶的残油、废油,或者在水体清洗装贮过油类、有毒污染物的车辆和容器的,可以处1万元以下罚款。
第五十四条 向水体排放、倾倒工业废渣、城市生活垃圾,或者在江河、湖泊、水库最高水位线以下的滩地和岸坡存贮固体废弃物原,可以处1万元以下罚款。
第五十五条 向水体倾倒船舶垃圾的,可以处2000元以下罚款。
第五十六条 利用溶洞排放、倾倒含病原体的污水或者其它废弃物的,可以处2万元以下罚款;利用渗井、渗坑、裂隙排放含有毒污染物的废水的,可以处5万元以下罚款。
第五十七条 使用无防止渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含病原体的污水或者其它废弃物的,可以处1万元以下的罚款;使用无防止渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水的,可以处2万元以下的罚款。
第五十八条 不按照规定缴纳排污费或者超标准排污费的,除追缴排污费或者超标准排污费及滞纳金外,可以处应缴数额50%以下的罚款。
第五十九条 在生活饮用水地表水源保护区内,新建、扩建与供水设备和保护水源无关的建设项目的,由市或者区、县人民政府责令停业或者关闭。
第六十条 在生活饮用水地下水源保护区内擅自从事项目建设的,由环境保护行政主管部门依照《建设项目环境保护管理条例》以及相关规定予以处罚。
第六十一条 在生活饮用水地下水源保护区内,从事挖砂、取土等改变地形地貌、严重危害地下水源行为的,由有关行政主管部门依法处理。
第六十二条 造成水体严重污染的企业事业单位,经限期治理,逾期未完成治理任务的,除按照国家规定征收两倍以上的超标准排污费外,可以根据所造成的危害和损失处以20万元以下罚款,或者责令其停业或者关闭。
第六十三条 造成水污染事故的,环境保护行政主管部门对造成水污染事故的单位,处以直接损失20%的罚款,最高不得超过20万元;对造成重大经济损失的,处以直接损失30%的罚款,最高不得超过100万元。
第六十四条 拒绝环境保护行政主管部门或者有关行政主管部门现场检查,或者弄虚作假的,给予警告,可以处1万元以下罚款。
第六十五条 负责保护、监督水环境的行政主管部门不履行行政管理职责的,由上级行政机关或者有关部门责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接负责人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第八章 附则
第六十六条 本办法自发布之日起施行。
第六十七条 本办法由环境保护行政主管部门负责解释。










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